1. Uvod
Od kada je Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske (u nastavku teksta: Stožer) donio Odluku o mjerama ograničavanja društvenih okupljanja, rada u trgovini, uslužnih djelatnosti i održavanja sportskih i kulturnih događanja, Odluku o zabrani prelaska preko graničnih prijelaza od 19. ožujka 2020., kao i druge odluke kojima se ograničava kretanje na hitne službe, opskrbu i dostavu, uvode propusnice odnosno na određeni način ograničavaju ljudska prava, traju rasprave o zakonitosti tih odluka. Jedan od onih koji su propitivali zakonitost odluka Stožera jest ustavni sudac Andrej Abramović, koji je isticao da je prije donošenja mjera trebalo najprije proglasiti stanje katastrofe, odluke donijeti po nadležnom tijelu (što u konkretnom nije bio slučaj) i poštovati zakonom predviđenu proceduru. Postavio je pitanje zakonitosti određivanja karantene koja se proteže na cijelo jedno područje, a koju je odredio regionalni stožer civilne zaštite umjesto ministar zdravstva, i to za bolest koja nije bila predviđena ni propisana člankom 55. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (Nar. nov., br. 79/07, 113/08, 43/09, 130/17 i 114/18 – u nastavku teksta ZZPZB), kao i pitanje zakonitosti i proporcionalnosti određivanja samoizolacije kao mjere predostrožnosti, a ne mjere liječenja u stanu, kada je zaraženost koronavirusom COVID-19 nedvojbeno potvrđena testiranjem.

Predsjednik Republike Hrvatske, kao i izvanredni profesor ustavnog prava Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu Đorđe Gardašević¹ također su isticali potrebu proglašavanja izvanrednog stanja zbog prirodne katastrofe te donošenje zakona dvotrećinskom većinom u Hrvatskom saboru ili suodlučivanje s predsjednikom Republike u slučaju da je Hrvatski sabor onemogućen u radu. Međutim, to je očito bio najmanje poželjan način odlučivanja za Vladu Republike Hrvatske, koja u normalnim okolnostima očekuje usvajanje zakona običnom većinom u Hrvatskom saboru.

Osim toga, treba napomenuti da je do sada Zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (Nar. nov., br.  79/07, 113/08, 43/09, 130/17 i 114/18) sadržavao odredbu prema kojoj je ministar zdravstva, na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo te u cilju sprječavanja i suzbijanja zaraznih bolesti, mogao narediti posebne sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti, kao što je osnivanje karantene ili zabranu kretanja osoba², odnosno ograničenja kretanja u zaraženim ili neposredno ugroženim područjima (čl. 47. ZZPZB-a), međutim većinu mjera kojima se ograničavaju ustavna prava i slobode građana svojim odlukama odredio je Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske, čiji ministar zdravstva nije bio član. S druge strane, mjera izolacije i liječenja u stanu bila je ZZPZB-om propisana isključivo za osobe oboljele od zaraznih bolesti, a ne za osobe kod kojih se samo sumnja da su zaražene zaraznom bolešću.  

Sve dosadašnje odluke Stožera za sprječavanje širenja zaraze bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 bile su usvojene pozivanjem na članak 22. a Zakona o sustavu civilne zaštite kojim je taj Zakon upravo u tu svrhu dopunjen³. Međutim, odluke su morale biti usvojene od ministra zdravstva i Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo temeljem članka 47. ZZPZB-a. Budući da to nije učinjeno jer ministar zdravstva nije bio član Stožera, Vlada je pokušala ispraviti navedene pogreške prijedlogom Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti, koji je u konačnici usvojen i stupio je na snagu 17. travnja 2020. (Nar., nov., br. 47/20 – u nastavku teksta: ZID ZZPZB).

2. Bitne izmjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti
Jedna od najbitnijih izmjena ZZPZB-a je propisivanje postupanja odnosno načina odlučivanja u slučaju proglašenja pandemije, odnosno epidemije koja se prostire cijelim područjem RH. Sigurnosne mjere (provođenje obvezne protuepidemijske dezinfekcije, dezinsekcije i deratizacije, osnivanje karantene, zabrana putovanja, zabrana odnosno ograničavanja kretanja i prometa robe i proizvoda, zabrana uporabe objekata, opreme i prijevoznih sredstava, izolacija u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacija i druge potrebne mjere) sada može, temeljem izmijenjenog članka 47. ZZPZB-a (osim ministra zdravstva), odlukom narediti, u suradnji s ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo, a pod neposrednim nadzorom Vlade RH, i Stožer. Da bi se retroaktivno legalizirale i dosadašnje odluke Stožera, propisano je da se sigurnosne mjere koje su do sada donesene radi trenutačne zaštite života i zdravlja pučanstva u Republici Hrvatskoj, a u povodu Odluke o proglašenju epidemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 u Republici Hrvatskoj⁴, koju je ministar zdravstva donio na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo u skladu s člankom 2. st. 4. ZZPZB-a, te proglašenja pandemije bolesti COVID-19 od Svjetske zdravstvene organizacije 11. ožujka 2020., smatraju mjerama koje potpadaju pod dopunjeni članak 47. ZZPZB-a, odnosno mjerama za koje je sada izričito propisano da ih u suradnji s ministarstvom zdravstva i Hrvatskim zavodom za javno zdravstvo, a pod neposrednim nadzorom Vlade RH, donosi i Stožer.    

Prije je bilo propisano da je ministar nadležan za zdravstvo na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, svojom odlukom proglašava opasnost od epidemije od zarazne bolesti ili epidemiju zarazne bolesti te određuje zaraženo odnosno ugroženo područje. Sada je izmijenjenim članom 2. ZZPZB-a propisano da ministar zdravstva na prijedlog Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo posebnom odlukom proglašava opasnost od epidemije zarazne bolesti te određuje zaraženo odnosno ugroženo područje, a onda Vlada RH na njegov prijedlog posebnom odlukom proglašava epidemiju zarazne bolesti te određuje zaraženo područje. Obje odluke objavljuju se u Narodnim novinama. Dakle, predložen je institucionalni model kako bi se, prema obrazloženju iz prijedloga⁵, omogućila brza provedba i ostvarenje dvaju temeljenih načela djelovanja i odlučivanja tijekom globalnih pandemija /nacionalnih epidemija, kakva je i ova uzorkovana COVID-19.        

Budući da su se do sada u ZZPZB-u spominjale samo one zarazne bolesti od interesa za Republiku Hrvatsku uz koje su se vezivale određene mjere propisane tim zakonom ili se propisivala nadležnost pojedinih tijela za provedbu tih mjera, odnosno njihove obveze, sada su odgovarajuće zakonske odredbe u kojima se taksativno navode pojedine zarazne bolesti dopunjene novom zaraznom bolešću COVID-19 koja je uzrokovana virusom SARS-CoV-2. Novina je da je izmijenjenim članom 21. ZZPZB-a sada izričito propisana mjera izolacija u vlastitom domu, odnosno u drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacija, ako za to postoje odgovarajući uvjeti, i to onim osobama za koje se utvrdi da su prema epidemiološkoj ocjeni Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, odnosno zavoda za javno zdravstvo županije, odnosno Grada Zagreba ili prema procjeni doktora medicine specijalista epidemiologije, odnosno drugog nadležnog doktora medicine određene specijalnosti posumnja da boluju od bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 ili zdravim osobama koje su bile u kontaktu s oboljelim osobama od te bolesti, odnosno dolaze iz područja zahvaćenog bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2.

Bitno je napomenuti da je do sada propisano pravo na isplatu naknade radi provođenja sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zarazne bolesti propisanih člankom 47. ZZPZB-a, ukinuto u slučaju proglašene epidemije zarazne bolesti ili opasnosti od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, odnosno epidemiju ili opasnost od nje.

Novim člankom 76.a  ZZPZB-a pooštrene su sankcije za kršenje mjera, pa se sada može izreći novčana kazna u iznosu od 8.000,00 do 15.000,00 kuna fizičkoj osobi koja se ne pridržava sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti, izolacije u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacije (čl. 47. st. 2. toč. 8.) odnosno ako se ne pridržava sigurnosne mjere za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti stavljanja u karantenu (čl. 55. st. 1. i 2.).

Također, sada je izričito propisano da nadležni sanitarni inspektori Državnog inspektorata mogu u obavljanju sanitarno-inspekcijskog nadzora na granici narediti izolaciju u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacija, odnosno u obavljanju nadzora nad provedbom mjera za zaštitu pučanstva od zarazne bolesti narediti stavljanje u organiziranu karantenu osoba koje ne poštuju propisane posebne i sigurnosne mjere, kao i izolaciju u vlastitom domu ili u drugom odgovarajućem prostoru za izolaciju – samoizolaciju (čl. 69.), te  da za svaku povredu odredaba ZZPZB-a mogu na licu mjesta naplatiti novčanu kaznu u iznosu od 5.000,00 kuna (čl. 79.).

3. Zaključak
Prethodno spomenutim ZID ZZPZB-a pokušale su se ispraviti pogreške kada je utvrđeno da ministar zdravstva nije član Stožera (član Stožera bila je predstavnica ministarstva zdravstva⁶) te retroaktivno legalizirati odluke Stožera kako bi se spriječile moguće tužbe. To dakako ne znači da više ne postoji osnova za podnošenje tužbe za naknadu štete uzrokovane onemogućavanjem poslovanja. I nadalje ostaje otvoreno pitanje nužnosti ograničavanja sloboda i prava građana i odlučivanja dvotrećinskom većinom svih zastupnika u Hrvatskom saboru kao i pitanje razmjernosti donesenih mjera. Opravdano je dovoditi u pitanje je li ograničenje pojedinih osobnih prava i onemogućavanje poslovanja, a time dovođenje u pitanje egzistencije velikog broja građana doista bilo nužno radi zaštite slobode i prava drugih ljudi te zaštite javnog zdravlja. Kada je u pitanju retroaktivno legaliziranje dosadašnjih odluka Stožera, također treba napomenuti i da je člankom 90. Ustava Republike Hrvatske⁷ propisano da zakoni i propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje. Pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje samo iz posebno opravdanih razloga, pa u ovom konkretnom slučaju nedostaju razlozi zbog koji se traži retroaktivno priznavanje odluka Stožera. Na kraju možemo zaključiti da se ovakvim retroaktivnim legaliziranjem odluka Stožera, u stvari, potvrdila njihova dosadašnja nezakonitost i stajališta istaknutih autora. Ovakvim izmjenama Zakona nacionalnom Stožeru dane su neograničene ovlasti i time se izašlo iz dosadašnjih okvira, jer je do sada Zakon o sustavu civilne zaštite imao svrhu uspostaviti hijerarhiju postupanja Stožera civilne zaštite između nacionalnog i lokalnih stožera.

1 Đorđe Gardašević, Pandemija i Ustav Republike Hravatske, Informator, br. 6623.
2 Ministar zdravstva donio je Odluku o osnivanju karantene 21. veljače 2020. te Odluku o posebnoj sigurnosnoj mjeri izolacije osoba u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru (samoizolacija) 14. ožujka 2020.
3 Zakon o dopuni Zakona o sustavu civilne zaštite (Nar. nov., br. 31/20) stupio je na snagu 18. ožujka 2020.
4 KLASA: 011-02/20-01/143, URBROJ: 534-02-01-2/6-20-01, od 11. ožujka 2020.
5https://docs.google.com/viewer?url=https%3A%2F%2Fwww.sabor.hr%2Fsites%2Fdefault%2Ffiles%2Fuploads%2Fsabor%2F2020-04-09%2F183402%2FPZ_921.pdf
6 Pravilnik o sastavu stožera, načinu rada te uvjetima za imenovanje načelnika, zamjenika načelnika i članova stožera civilne zaštite (Nar. nov., br. 126/19 i 17/20).
7  Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14.