Među glavnim novostima koje donosi druga Novela Zakona o upravnim sporovima^[1](u nastavku teksta: ZUS) jesu intervencije u uređenje izvršenja upravnosudskih odluka. Iako bi materiji izvršenja u upravnom sporu bilo potrebno posvetiti opširniju regulaciju, normativni iskorak učinjen na ovom području drugim noveliranjem ZUS-a u znatnoj mjeri ublažava prijašnju podnormiranost tog instituta, te sadržava potencijal za destimuliranje izbjegavanja izvršenja upravnosudskih presuda od strane javnopravnih tijela, a time - na dulji rok - za olakšavanje ostvarivanja prava i pravnih interesa stranaka, jačanje objektivne zakonitosti i pravne sigurnosti, te za smanjenje potrebe za prisilnim izvršavanjem presuda, i to zbog razloga iznesenih u nastavku ovog rada.

Potreba prisilnog izvršenja upravnosudskih presuda može se javiti kako u odnosu na reformacijsku (meritornu) presudu, kojom sud poništava ili oglašava ništavim osporavano rješenje/rješenja (osim kod šutnje uprave) te sâm rješava upravnu stvar, u varijanti kad tuženiku ili prvostupanjskom tijelu sud pritom nalaže da u izvršenju presude kojom je riješena stvar donese odgovarajuće rješenje (primjerice, rješenje kojim se stranci priznaje određeno pravo, uz ostala prateća utvrđenja), bez ponovnog ulaženja u meritum te stvari od strane uprave, tako i kod kasacijske presude, kad je predmet, osim poništenja ili oglašivanja ništavim rješenja, vraćen upravi na ponovni postupak ili je upravi naloženo donošenje odluke kod šutnje administracije, uz odgovarajuće upute suda, kojima je uprava vezana, ali bez meritornog rješavanja stvari od strane suda.

Glede neizvršenja upravnosudske presude važna je podjela na pasivno neizvršenje, kad uprava (tj. nadležno javnopravno tijelo) u roku određenom presudom ili zakonom ne donese novi akt u izvršenju te presude, te na aktivno neizvršenje, kad u izvršenju presude uprava donese akt koji je djelomice ili u cijelosti protivan izreci, pravnim stajalištima i/ili uputama suda.

Izvršenju sudskih odluka posvećen je Peti dio ZUS-a, koji obuhvaća članke 80.-82. tog Zakona^[2]. Radi lakšeg praćenja daljnje analize, te uzevši u obzir da nije riječ o opsežnom tekstu, spomenute odredbe citiramo u cijelosti.

U osnovnom tekstu ZUS-a^[3], odredbe članka 80.-82. glasile su: 

U tekstu prijašnjeg Zakona o upravnim sporovima^[5] izvršenje je bilo uređeno normama članka 62.-65., u V. dijelu Zakona, koji je nosio naslov »Obaveznost presuda«. Za razliku od odredaba prijašnjeg Zakona, normama osnovnog teksta ZUS-a, u bitnome: 

1.) nisu predviđene ovlasti suda da, u slučaju nepostupanja prema kasacijskoj presudi, svojom odlukom riješi upravnu stvar, odnosno da nadomjesti upravni akt koji nije donesen u izvršenju presude ili koji je donesen protivno pravnom shvaćanju ili primjedbama suda; 

2.) u odnosu na najveći dio pitanja vezanih uz izvršenje propisana je primjena odredaba ZUP-a;

3) nije bilo propisano obavješćivanje tijela koje obavlja nadzor nad tuženikom o neizvršavanju sudske presude.

U situaciji izrazite podnormiranosti instituta izvršenja u osnovnom tekstu ZUS-a, novoosnovani upravni sudovi bili su suočeni s potrebom intenzivne pravne interpretacije raspoloživoga normativnog materijala. Prevladavajuća praksa koja se pritom razvila obuhvaćala je sljedeće bitne elemente:

a) kod pasivnog nepostupanja po presudi vođen je postupak izvršenja, temeljen ponajprije na podrednoj primjeni odredaba članka 142. ZUP-a (prisilno izvršenje nenovčanih obveza novčanom kaznom, ovdje pod prijetnjom kazne čelniku javnopravnog tijela koje je donošenjem novog rješenja dužno izvršiti presudu), koji je u većini slučajeva dovršen obustavom nakon donošenja novog rješenja;

b) kod aktivnog nepostupanja po presudi nije vođen postupak izvršenja, već novi »klasični« upravni spor, pokrenut protiv rješenja donesenog u ponovnom postupku.

Prevladavajućom početnom upravnosudskom praksom ujedno su odbačena gledišta prema kojima podnormiranost izvršenja u okviru ZUS-a može činiti zapreku (ili izgovor) za prisilno izvršenje u pojedinim slučajevima i/ili u odnosu na pojedine tuženike, i sl.^[6]

Drugim izmjenama i dopunama ZUS-a intervenirano je u sva tri članka kojima je regulirano izvršenje upravnosudskih odluka. 

U članku 80.stavak 1. ZUS-a riječ »Presuda« zamijenjena je riječima »Pravomoćna presuda«, slijedom brisanja prijašnje odredbe članka 66. stavak 6. ZUS-a, prema kojoj žalba protiv prvostupanjske presude nije imala odgodni učinak, ako drugostupanjski sud na prijedlog žalitelja ne odluči odgoditi izvršenje. Nepravomoćna presuda sad ne može postati izvršna, pa izvršnost presude redovito nastupa nakon njezine pravomoćnosti.

Djelomice je izmijenjen i dopunjen i članak 82. ZUS-a, kojim je uređeno izvršenje rješenja. U stavku 1. dodano je da sud koji je donio rješenje izvršava rješenje protiv kojeg žalba nije dopuštena. Nadalje, u članku 82. ZUS-a uvršten je novi stavak 2.^[7], kojim je, putem propisivanja odgovarajuće primjene odredaba ZUS-a o izvršenju pravomoćnih presuda na izvršenje pravomoćnih rješenja, popunjena prijašnja pravna praznina na području postupka izvršenja rješenja. Međutim, otvoreno je pitanje povezano s novom formulacijom stavka 1. članak 82. tko izvršava izvršna rješenja protiv kojih je žalba dopuštena (neovisno o tome je li i podnesena), uključujući izvršenje nepravomoćnih, a izvršnih rješenja, tj. rješenja protiv kojih je žalba dopuštena, budući da je normom članka 67. stavak 2. ZUS-a propisano da žalba protiv rješenja ne odgađa izvršenje rješenja. Smatramo, stoga, da izvršna rješenja izvršava sud koji ih je donio, neovisno o tome radi li se u pojedinom slučaju o rješenju protiv kojeg je dopuštena žalba ili ne.^[8]

Dodajmo i uvrštavanje novog stavka 5. u članak 89. ZUS-a, u okviru regulacije sudske nagodbe. Novom normom propisano je da se na izvršenje nagodbe odgovarajuće primjenjuju odredbe toga Zakona kojima je uređeno izvršenje sudske presude.

Ipak, glavni iskorak učinjen je glede sadržaja članka 81. ZUS-a (izvršenje presuda), koji je u cijelosti izmijenjen, tako da sada glasi:

Iz obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima, povezano s odredbama Petog dijela ZUS-a prenosimo sljedeće: 

U nastavku dodatno analiziramo ključne novine povezane s izvršenjem presuda upravnih sudova, normirane u izmijenjenom članku 81. ZUS-a. 

Pritom kod pasivnog neizvršenja presude nije došlo do bitnih normativnih promjena, pa se javnopravno tijelo koje je dužno donijeti rješenje u izvršenju presude na donošenje rješenja i nadalje prisiljava (prijetnjom) novčanom kaznom čelniku tijela. U odnosu na pasivno izvršenje primjenjivo je razmatranje izneseno pod 4.2.-4.4. ovog teksta.

Vjerojatno najznačajniji iskorak u uređenju izvršenja u upravnom sporu učinjen je izričitim inkorporiranjem aktivnog nepostupanja tuženika ili drugoga javnopravnog tijela po presudi upravnog suda u regulaciju instituta izvršenja, u okviru nove odredbe članka 81. stavak 3. ZUS-a, što primjenu modela izvršenja nenovčane obveze novčanom kaznom čelniku tijela proširuje i na aktivno nepostupanje po presudi, polazeći od logičnog koncepta da je i aktivno nepostupanje prema svojoj bîti neizvršenje presude.

Naime, zahtjev za izvršenje može se podnijeti i u slučaju da tijelo nadležno za izvršenje u izvršenju presude postupi:

- protivno izreci presude, što je u praksi češće imanentno izvršenju reformacijske (meritorne) presude, i/ili

- protivno pravnom shvaćanju ili primjedbama suda (sadržanima u obrazloženju presude), što je svojstvenije izvršenju kasacijskih presuda^[10](spomenuta shvaćanja i primjedbe mogu biti kako materijalnopravnoga i/ili postupovnopravnog, tako i činjeničnog karaktera).

U pravilu, jednostavnije je utvrditi je li nadležno tijelo postupilo sukladno izreci sudske presude (primjerice, je li donijelo rješenje kojim se stranci priznaje pravo priznato sudskom presudom), nego je li postupilo sukladno, odnosno protivno pravnom shvaćanju i/ili primjedbama suda iznesenima u obrazloženju presude.

Nadalje, u postupku izvršenja zbog aktivnog nepostupanja nadležnoga javnopravnog tijela po presudi javlja se pitanje pravne sudbine novog rješenja donesenog protivno izreci, pravnom shvaćanju ili primjedbama suda. U postupku izvršenja ne donosi se presuda kojom bi takvo rješenje moglo biti poništeno, pa je zakonodavac pribjegao opciji utvrđenja nedopustivosti izvršenja novog rješenja donesenog aktivnim nepostupanjem po sudskoj presudi. Stoga tužitelj može zahtjevom za izvršenje presude, osim nalaganja nadležnom tijelu da donese rješenje sukladno izreci, pravnom shvaćanju ili primjedbama suda, ujedno zatražiti utvrđenje nedopustivosti izvršenja novog rješenja^[11].

Usvoji li sud rješenjem o izvršenju zahtjev tužitelja, nadležno tijelo dužno je u izvršenju presude donijeti novo rješenje, sukladno izreci presude te pravnom shvaćanju ili primjedbama suda sadržanima u presudi, te sukladno nalozima kojima sud u rješenju o izvršenju određuje kako to učiniti. To, međutim, nije jedina obveza nadležnog tijela. Iako to nije izrijekom propisano, obveza donošenja novog rješenja, osobito u možebitnoj kombinaciji sa sudski utvrđenom nedopustivošću izvršenja rješenje donesenog aktivnim nepostupanjem po presudi, prema prirodi stvari obvezuje javnopravno tijelo da ujedno izvan snage stavi svoje rješenje doneseno aktivnim nepostupanjem po presudi. Tijelo će to, u pravilu, učiniti putem odgovarajućega izvanrednoga pravnog lijeka (primjerice, neko od pravnih sredstava propisanih posebnim zakonom, poništenje/ukidanje nezakonitog rješenja iz čl. 129. i čl. 131. ZUP-a, i sl.). U protivnom, istodobno bi egzistiralo rješenje doneseno aktivnim nepostupanjem po presudi koje ne smije biti izvršeno, uz novo rješenje doneseno slijedom naloga iz rješenja o izvršenju presude, kojim bi ista stvar nerijetko bila drukčije riješena, što je, prema našem mišljenju, pravno neprihvatljiva situacija.

Više je razloga koji govore u prilog aktiviranja postupka izvršenja u slučaju aktivnog nepostupanja po presudi, umjesto pokretanja novoga, »klasičnoga« upravnog spora tužbom protiv rješenja donesenog aktivnim nepostupanjem po presudi. 

Prvo, postupak izvršenja jednostavniji je i brži od upravnog spora. U postupku izvršenja razmatra se samo pitanje je li nadležno tijelo postupilo prema izreci, pravnom shvaćanju ili primjedbama suda, nema obveze provedbe rasprave, predmet se rješava prema redoslijedu predmeta iz Upisnika za izvršenje sudskih odluka (Usi), a ne prema redoslijedu iz Upisnika za ocjenu zakonitosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela i ocjenu zakonitosti propuštanja donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela (UsI), i dr.

Drugo, glede izvršenja kasacijske presude, aktiviranje postupka izvršenja iz perspektive tužitelja smanjuje rizik da nadležno javnopravno tijelo zloporabi dio nove odredbe članka 66.a stavak 1. ZUS-a, kojom je propisano da žalba nije dopuštena protiv prvostupanjske presude kojom je pojedinačna odluka poništena ili oglašena ništavom i predmet prvi put vraćen na ponovni postupak. Spomenuto ograničavanje filtra za žalbu u odnosu na kasacijske presude samo na prvo vraćanje predmeta na ponovni postupak može motivirati dio javnopravnih tijela koja nisu u dovoljnoj mjeri usvojila profesionalne standarde da ponovno donesu rješenje protivno stajalištu suda, nadajući se da će to stajalište suda potom uspjeti osporiti u žalbenom postupku u upravnom sporu. Stoga za tužitelja može biti oportuno izbjeći taj rizik podnošenjem zahtjeva za izvršenje. Premda je i postupak izvršenja nakon druge Novele ZUS-a dvostupanjski postupak, u njemu se ne ulazi u razmatranje pravilnosti sudskih uputa^[12].

Treće, afirmiranje postupka izvršenja kod aktivnog nepostupanja po presudi olakšava koncentriranje upravnih sudova na »prave« upravne sporove, te pridonosi upravnoj disciplini. Primjerice, izglednost da će čelniku javnopravnog tijela biti izrečena novčana kazna u postupku izvršenja, pa čak i da će mu tek biti zaprijećeno takvom kaznom, destimulira tijela da u ponovnom postupku ne provode upute suda ili da ih provode tek parcijalno.

S druge strane, postupak izvršenja ne može nadomjestiti novi upravni spor kad je novo rješenje, makar u izreci jednako prijašnjem, u bitnome utemeljeno na pravnome i/ili činjeničnom supstratu koji nije obuhvaćen pravnim shvaćanjem ili primjedbama iz sudske presude. Stoga na važnosti dobiva jasnoća i preciznost shvaćanja i primjedaba sadržanih u obrazloženju sudske presude^[13].

[1] Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravnim sporovima (Nar. nov., br. 152/14, na snazi je od 30. prosinca 2014.; novosti povezane s izvršenjem sadržane su u čl. 27.-29. i 32. navedenog Zakona).Osnovni tekst ZUS-a objavljen je u Nar. nov., br. 20/10, a prva Novela u Nar. nov., br. 143/12 (prvom Novelom nije mijenjan niti je dirano u regulaciju izvršenja).
[2] Osim toga, u čl. 10. ZUS-a normirano je načelo obveznosti sudskih odluka. Podsjećamo i na opću dužnost poštovanja pravomoćnih i ovršnih, odnosno izvršnih sudskih odluka i pokoravanja tim odlukama (čl. 6. st. 3. Zakona o sudovima - Nar. nov., br. 28/13), a ta dužnost osobito obvezuje tuženike u upravnom sporu - javnopravna tijela, koja čine dio aparata u funkciji djelovanja (ustavno)pravnog poretka. Također, neizvršenjem pravomoćne upravnosudske presude čini se kazneno djelo protiv pravosuđa - neizvršenje sudske odluke iz čl. 311. st. 1. Kaznenog zakona (Nar. nov., br. 125/11 i 144/12)
[3] Nar. nov., br. 20/10.
[4] Riječ je o odredbama Zakona o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 47/09 - u nastavku teksta: ZUP).
[5] Nar. nov., br. 53/91, 9/92 i 77/92.
[6] Opširnije o početnim teorijskim i praktičnim pristupima izvršenju po stupanju ZUS-a na snagu v. npr. u: Rajko, Alen, »Neka pitanja u svezi s izvršenjem presude upravnog suda«, Informator, br. 6166/13; Rajko, Alen, »Izvršenje u upravnom sporu«, Upravno pravo (radni materijal, ur. savjetovanja Ante Galić), Narodne novine, Zagreb, 2014.; Abramović, Andrej, »Obveznost izvršenja upravnosudskih odluka«, u: Tradicionalno XXVIII. savjetovanje hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse - Godišnjak 20, Zagreb, 2013.; Rajko, Alen, »Razlozi neizvršenja odluka upravnog suca i sredstva pravne zaštite u slučaju neizvršenja«, rad u postupku objavljivanja u Zborniku Pravnog fakulteta u Splitu, nastao na podlozi autorova predavanja na 8. hrvatsko-francuskim upravnopravnim danima, održanima u rujnu 2014. u Splitu.
[7] Dotadašnji st. 2. u čl. 82. ZUS-a postao je st. 3.
[8] Analogna dvojba postoji u odnosu na stipulaciju iz novog st. 2. u čl. 82. ZUS-a, koji izričaj se također referira na izvršenje pravomoćnih rješenja, neovisno o tome što u upravnom sporu postoje rješenja koja su izvršna i prije negoli postanu pravomoćna.
[9]Hijerarhijski odnos između upravnih sudova i uprave ne proizlazi iz položaja suda kao višega, instancijskog stupnja unutar upravnog postupka (upravni postupak i upravni spor su komplementarni pravni postupci, ali ne predstavljaju jedinstveni postupak), već iz položaja suda kao tijela koje ostvaruje ustavnu i zakonsku ulogu kontrole zakonitosti upravnih odluka (nap. aut.).
[10] Izreka kasacijske presude najčešće obuhvaća poništenje osporenog/osporenih rješenja, te vraćanje predmeta tuženiku ili prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, dok su upute suda vezane uz donošenje novog rješenja sadržane u obrazloženju presude.
[11] Prema prirodi stvari, utvrđivanje nedopustivosti izvršenja rješenja prije će u obzir dolaziti kod oneroznih rješenja (tj. rješenja kojima se stranci nameće neka obveza ili zabrana) te kod pozitivnih rješenja u višestranačkim stvarima, negoli kod negativnih rješenja.
[12] Doduše, imajući na umu zakonsku obvezu javnopravnog tijela da u izvršenju prvostupanjske kasacijske presude postupi prema stajalištu suda, načelni pristup drugostupanjskog suda pri razmatranju žalbe tuženika podnesene protiv »druge« ili iduće kasacijske presude ne bi mogao obuhvatiti ulaženje u pravilnost stajališta prvostupanjskog suda, jer u protivnom zakonska norma o vezanosti uprave stajalištem prvostupanjskog suda postaje bespredmetna.Žalba u upravnom sporu nije, stoga, prikladan instrument za ujednačavanje sudske prakse glede uputa koju prvostupanjski sudovi daju u svojim kasacijskim presudama, već su za to ujednačavanje - možda i općenito za harmoniziranje prakse - adekvatnija druga sredstva, na što smo upozorili, npr., u našem tekstu: »Prijedlozi vezani uz predstojeće izmjene uređenja takozvanog filtra za žalbu u upravnom sporu«, Informator, br. 6283/14.
[13] Primjerice, jednostavnije će biti utvrditi je li došlo do aktivnog nepostupanja kad je sud uputio nadležno javnopravno tijelo da u ponovnom postupku izvede određeni dokaz i/ili da o rezultatima dopunjenoga dokaznog postupka prije donošenja novog rješenja stranci omogući izjašnjenje, odnosno koji propis primijeniti, negoli kod općenitijih formulacija (npr. »potrebno je potpuno utvrditi činjenično stanje / pravilno primijeniti materijalno pravo«, i sl.).