1. Uvodne napomene
Višemjesečna ustavna rasprava o referendumu narodne inicijative, potaknuta zahtjevom građana da se provede tzv. referendum o braku, kulminirala je donošenjem odluke o raspisivanju referenduma od strane Hrvatskog sabora¹, nizom akata Ustavnog suda kojima će biti odbačeni prijedlozi, s namjerom da se referendum ocijeni nedopustivim², a pokreće se i postupak promjene Ustava Republike Hrvatske, u kojem će definiranje pojedinih aspekata referendumskog odlučivanja, sudeći po najavama, biti u prvom planu.

Doista, nužno je promišljeno i znanstveno utemeljeno ustavno uređenje instituta referenduma i narodne referendumske inicijative i sva dosadašnja iskustva s tim oblicima neposredne demokracije u Republici Hrvatskoj upućuju na takav zaključak. U prilog tome kolektivno su se izjasnili i profesori ustavnoga prava u svojoj zajedničkoj izjavi u lipnju 2013.³

O tome da je nužno mijenjati ustavnu odredbu o referendumu narodne inicijative, pisali smo (na vrijeme) upravo u listu Informator prije nepunih godinu dana⁴, ali tada se, na žalost, nije pristupilo ozbiljnoj ustavnoj raspravi o toj temi. No, čini se da će u predstojećem razdoblju, u sklopu širih ustavnih promjena, biti zahvaćena i tema referenduma. Za sada se naznačuju četiri aspekta referendumskog uređenja, koja će se možebitno mijenjati: moguće smanjenje broja potpisa za iniciranje narodne referendumske inicijative (sa sadašnjih 10% od ukupnog broja birača na 200.000 birača), određivanja pitanja o kojima se ubuduće ne bi moglo odlučivati na referendumu, odlučivanje Ustavnog suda o ustavnosti pitanja prije prikupljanja potpisa te promjena pravila o sudjelovanju građana i odlučivanju na referendumu. Svaka od tih tema toliko je važna da sama po sebi zavrjeđuje posebnu obradu⁵, no u ovom ćemo se članku, uvodnom, prilogu posvećenom predstojećoj ustavnoj raspravi o izmjeni referendumske odredbe u Ustavu RH, osvrnuti na aspekt koji je iznimno važan, a najmanje je razumljiv široj javnosti. Riječ je o pravilima sudjelovanja građana i odlučivanja koja determiniraju pravovaljanost referenduma i donošenje odluka na njemu.

2. Odlučivanje putem većine birača koja je pristupila referendumu
Najjednostavnije pravilo odlučivanja na referendumu jest ono koje predviđa da se odluka donosi većinom glasova birača koji su na njemu glasovali. U mnogim državama ustavom ili zakonom propisano je takvo pravilo odlučivanja, a u Republici Hrvatskoj ono je propisano Promjenom Ustava iz 2010. godine. To je pravilo zapravo najsukladnije s pravilom odlučivanja na izborima za predstavničko tijelo ili pri izboru nekog pojedinog dužnosnika.⁶ Na posljednjim izborima za Europski parlament 2009. godine odaziv birača u tadašnjih 27 država članica bio je svega 43%.⁷ Pri odlučivanju na referendumu, u pravilu, nije tako i vrlo često se ukazuje kritički da bi, primjerice, bilo moguće da na referendum izađe nekoliko birača i donese odluku koja će obvezivati sve građane neke države. Dakako, takvi se hipotetički slučajevi nikada u stvarnosti ne događaju, ali kada je odaziv na referendum relativno nizak, potiču stalne rasprave o legitimnosti tako donesenih odluka.

Dio ustavnopravnih teoretičara uvijek je zagovarao dodatna pravila odlučivanja na referendumu, koja će odluku učiniti legitimnijom, u smislu da ona ne bude donesena od strane malog broja birača, a koji, prema tom mišljenju, nisu reprezentant stajališta biračkog tijela u cjelini. U tom pogledu teoretičari predlažu dva dodatna pravila koja bi referendumske odluke, prema njihovu mišljenju, učinila pravovaljanim, ali i legitimnijim sa stajališta ozbiljenja načela narodne suverenosti. Riječ je o tzv. kvorumu sudjelovanja i kvorumu prihvaćanja. 

2.1. Kvorum sudjelovanja i kvorum prihvaćanja odluke na referendumu
Kvorum sudjelovanja ili minimalnog odaziva građana na referendum znači da je glasovanje na referendumu pravovaljano samo ako određeni postotak građana sudjeluje u glasovanju, dok kvorum prihvaćanja čini pravovaljanost glasovanja ovisnim o prihvaćanju (ili odbijanju) prijedloga od određenog postotka biračkog tijela. Iskustvo provedbe referenduma u različitim državama dokazuje da postavljanje određenog kvoruma pri provedbi referenduma ima važne posljedice za njegovu uspješnost.

Tako se, primjerice, slovenski profesor Ustavnog prava, Ivan Kristan, zalagao da se u slovenski Ustav ugradi kvorum sudjelovanja većine od svih birača na državnom referendumu (50%+ 1 birač), pri čemu bi odluka na referendumu u tom slučaju bila donesena ako bi za nju glasovalo najmanje ¼ + 1 birač od ukupnog broja birača (što, dakako, čini minimalnu većinu koja je potrebna za donošenje odluke pri ispunjavanju kvoruma sudjelovanja od 50% + 1 birač). Takvu većinu on smatra »minimalnim standardom demokratskog odlučivanja na referendumu«.⁸

No, želimo odmah ukazati na  to da se u izvješću Venecijanske komisije o pravnim pravilima koja reguliraju referendumsko odlučivanje u Europi, naglašava kako je kvorum prihvaćanja »znatno prihvatljiviji« od kvoruma sudjelovanja koji predstavlja »ozbiljan problem«. Radi se, naime, o tome da protivnici prijedloga koji se podnosi na referendum lobiraju kod građana, da se ne odazovu na glasovanje, kako se ne bi ispunio uvjet sudjelovanja određenog postotka građana na referendumu, a osobito u situaciji kada su protivnici prijedloga u manjini u biračkom tijelu.⁹

Često se ističe primjer iz lipnja 2005. godine, kada je u Italiji održan referendum koji je imao za cilj promjenu zakonodavstva o in vitro oplodnji. ¹⁰ Slijedom primjene članka 75. Ustava Republike Italije, prijedlozi liberalizacije oplodnje nisu prihvaćeni. Kvorum sudjelovanja u značajnoj je mjeri utjecaj na (ne)uspjeh talijanskih abrogativnih referenduma. Zaključno s 2005. godinom, od 59 referenduma na kojima se glasovalo o ukidanju nekog zakona, u 24 slučaja rezultat nije bio važeći zbog odsutnosti kvoruma sudjelovanja. Od 1994. godine u 21 održanom referendumu zaredom nije ispunjen uvjet kvoruma sudjelovanja.¹¹ Talijanski analitičari to u velikoj mjeri pripisuju taktici stranaka, koje, kada se protive referendumu, svoje biračko tijelo pozivaju na opstrukciju glasovanja.¹²

Prihvaćanje pravila minimalnog kvoruma načelno se brani kao način izbjegavanja iskrivljavanja rezultata referenduma zbog malog odaziva birača i kao jamstvo protiv iskorištavanja apatije birača od strane manjine u društvu (tzv. ‘lažna većina’).¹³ No, većina analitičara smatra da kvorum sudjelovanja omogućuje da protivnici određenog referendumskog prijedloga izaberu nesudjelovanje u glasovanju kao drugi način borbe protiv prihvaćanja prijedloga. U Republici Hrvatskoj takav se zaključak, prema našem mišljenju, potvrdio u slučaju lokalnog referenduma u Dubrovniku o ‘projektu Srđ’.¹⁴

Republika Hrvatska je do promjene Ustava 2010. pripadala manjoj skupini europskih država koje su zahtijevale kvorum sudjelovanja (sudjelovanje većine birača na referendumu), a u jednom slučaju i kvorum prihvaćanja (referendum o udruživanju u saveze s drugim državama – potvrdna odluka većine od ukupnog broja birača). Kvorum sudjelovanja većine birača na referendumu propisale su još Bugarska, Italija (za abrogativni referendum), Malta, Litva, Rusija i Makedonija. U Latviji kvorum čini polovica glasača koji su sudjelovali u posljednjim parlamentarnim izborima (osim za ustavne promjene). U Poljskoj i Portugalu, ako odaziv birača nije veći od 50%, referendum je de facto savjetodavni, a ne odlučujući.¹⁵

3. Smjernice Venecijanske komisije o pitanju kvoruma sudjelovanja i kvoruma prihvaćanja
U svojim preporukama Venecijanska komisija ocjenjuje da je kvorum prihvaćanja prihvatljiviji nego kvorum sudjelovanja. U Smjernicama za ustavne referendume na nacionalnoj razini, koje je Venecijanska komisija usvojila 2001. godine, glede kvoruma je preporučeno: »Prihvatljivo je zahtijevati prihvaćanje od strane određenog minimalnog postotka biračkog tijela da bi referendum bio pravovaljan. Taj tip kvoruma je prihvatljiviji od zahtijevanja minimalnog izlaska (na referendum).«¹⁶

No, u Kodeksu dobre prakse glede referenduma, koje je prihvatilo Vijeće za demokratske izbore (Council for Democratic Elections) Venecijanske komisije 2007. godine, odlučeno je da se državama članicama predloži da u svoje propise ne ugrađuju nikakvu odredbu glede pravila kvoruma. Radi važnosti toga pitanja u Republici Hrvatskoj, navodimo obrazloženje u cijelosti:

Oko uvođenja bilo koje vrste kvoruma pri referendumskom odlučivanju, očigledno, ne postoji niti načelan konsenzus ustavnopravnih stručnjaka u okviru Venecijanske komisije, iako je nepovoljnije mišljenje o kvorumu sudjelovanja. Možda je i to razlog velike šarolikosti rješenja glede pravila odlučivanja na referendumu u pojedinim državama.

4. Ustavna rasprava o pravilu odlučivanja na referendumu u Sloveniji 2013.
Posljednja rasprava pro et contra kvoruma sudjelovanja ili kvoruma prihvaćanja odvijala se prilikom nedavnih ustavnih promjena u Sloveniji, u svezi sa zakonodavnim referendumom. Slovenija, do ustavne promjene 2013., nije imala nikakav kvorum prilikom odlučivanja na zakonodavnom referendumu pa je o prijedlogu odlučivala većina birača koji su glasovali. Na mnogim referendumima koji su održani, odaziv birača bio je relativno nizak – prosječan odaziv na svim održanim referendumima bio je svega 35,34%¹⁸. Imajući na umu upravo slovensko iskustvo, ugledni profesor ustavnog prava dr. sc. Ciril Ribičič, konstatira da kada je riječ o referendumskom odazivu vrlo malog broja birača: »u tom slučaju ne možemo govoriti o demokratskom nadzoru ili vladavini naroda, nego je prije riječ o nametanju volje pojedinih uskih skupina i stranaka, koje ne dosežu legitimnost, koju imaju neposredno izabrani zastupnici«.¹⁹ No, i među slovenskim analitičarima postojale su značajne razlike glede pitanja treba li odrediti određenu vrstu kvoruma pri referendumskom odlučivanju.²⁰

Kada je u rujnu 2012. godine skupina zastupnika Državnog zbora pokrenula postupak promjene Ustava u dijelu koji se odnosi na zakonodavni referendum, predloženo je uvođenje kvoruma sudjelovanja od 35% od ukupnog broja birača.²¹ Riječ je bila o kompromisnom prijedlogu pojedinih stranaka, koji je očito prilagođen dotadašnjem prosječnom postotku glasovanja slovenskih građana na referendumu. No, stručna skupina ustavnopravnih profesora, koja je formirana od strane Državnog zbora sa zadaćom da svojim stručnim mišljenjem pomogne u oblikovanju prijedloga ustavne promjene, založit će se da se umjesto kvoruma sudjelovanja u tekst ugradi kvorum prihvaćanja od 25%, u smislu da bi zakon na referendumu bio odbačen ako bi protiv njega glasovala većina birača, ali pod uvjetom da protiv zakona glasuje najmanje četvrtina svih birača.²² U konačnom, Državni je zbor prihvatio stajalište stručne skupine, ali je kvorum prihvaćanja ipak snizio s 25 na 20%.²³

5. Uvođenje kvoruma sudjelovanja građana od 40% u hrvatski Ustav?
Iako je Radna skupina za izradu Nacrta promjena Ustava RH, koju je formirao Hrvatski sabor, tek počela s djelovanjem, javnosti je sugerirano da su se njezini članovi već usuglasili da se Ustavom propiše odaziv od 40%, kao uvjet uspješnosti referenduma te da se broj potpisa za građansku referendumsku inicijativu spusti na 200.000.²⁴ S obzirom na to da su se, prema izvješću sa sjednice Radne skupine, o tome suglasili najvažniji članovi iz dviju vodećih stranaka, prijedlog o uvođenju kvoruma sudjelovanja građana od najmanje 40% očito ima značajne izglede da bude prihvaćen, iako se u javnoj raspravi istaknuti i drukčiji prijedlozi udruga civilnog društva i sindikata da se za uspjeh referenduma propiše kvorum prihvaćanja, i to različit za ustavni referendum (preko 50%), za referendum o organskim zakonima (iznad 35%) te za referendum o običnim zakonima (preko 25%).²⁵

Što, dakle, na temelju navedenog, predložiti hrvatskom ustavotvorcu? Prije svega, trebalo bi načelno riješiti dvojbu da li odabrati jedinstveno pravilo odlučivanja na državnom referendumu. Naime, do ustavne Promjene 2010. Republika Hrvatska imala je različita pravila odlučivanja na referendumu. Jedno je pravilo važilo za referendum u udruživanju u saveze s drugim državama (kvorum prihvaćanja više od polovice od ukupnog broja birača), a drugo pravilo za sve ostale referendume (kvorum sudjelovanja više od polovice od ukupnog broja birača, uz glasovanje većine koja je pristupila referendumu za određeni prijedlog). Radi ‘prilagođavanja’ pravila referendumskog odlučivanja kako bi se olakšao ulazak Republike Hrvatske u EU, ukinut je ne samo kvorum prihvaćanja kod referenduma o udruživanju/razdruživanju, nego i kvorum sudjelovanja kod ostalih državnih referenduma koji mogu biti raspisani radi odlučivanja o promjeni Ustava, zakona ili o nekom drugom pitanju. Stoga, sadašnje hrvatsko ustavnopravno uređenje propisuje da za sve vrste državnog referenduma vrijedi isto, i to najblaže pravilo odlučivanja (odlučuje većina onih koji su pristupili referendumu). 

Načelno, nije neuobičajeno da postoje različita pravila odlučivanja ovisno o vrsti referenduma ili ovisno o temi referenduma. U Sloveniji je za ustavno revizijski referendum (članak 170.) predviđen kvorum sudjelovanja, u smislu da je promjena ustava prihvaćena ako za nju glasuje većina birača, pod uvjetom da je glasovanju pristupila većina od svih birača, a za referendum o odbijanju zakona iz članka 90. do nedavne ustavne promjene, nije bio prihvaćen nikakav kvorum, a sada je na snazi, kao što smo ranije naznačili, kvorum prihvaćanja od 20%.²⁶ Suprotna pravila, pak, vrijede u Italiji. Tamo je za abrogativni referendum (o ukidanju zakona ili određenih njegovih odredaba) propisan kvorum sudjelovanja većine od svih birača, ali za odluku na ustavno revizijskom referendumu nije propisan nikakav kvorum, već je dovoljno da ona bude prihvaćena većinom valjanih glasova.²⁷

Bilo bi ustavnopravno najprihvatljivije da težina uvjeta za donošenje odluke na referendumu bude sukladna važnosti referenduma – primjerice, je li riječ o referendumu na kojem se odlučuje o neovisnosti države, o udruživanju u saveze s drugim državama, o ustavno revizijskom referendumu, o zakonodavnom referendumu itd. Dobar je primjer Litve, koja je propisala Zakonom o referendumu iz 2002. različite kvorume prihvaćanja odluke. Za sve obvezne referendume propisan je kvorum prihvaćanja (sudjelovanje većine od ukupnog broja birača). No, zakon propisuje i različite kvorume prihvaćanja, ovisno o pitanju o kojem će se odlučivati na referendumu. Za donošenje odluke na referendumu koji se bavi pitanjima nacionalne nezavisnosti (članak 1. Ustava, koji definira da je Litva neovisna i demokratska Republika) i zabranom udruživanja u saveze s bivšim državama SSSR-a, propisan je kvorum prihvaćanja od ¾ od ukupnog broja birača, a za promjenu ustavne odredbe o načinu promjene Ustava na referendumu propisan je kvorum prihvaćanja od većine od ukupnog broja birača. Za sva ostala pitanja o kojima će se odlučivati na obveznom referendumu, propisan je kvorum prihvaćanja od 1/3 od ukupnog broja birača.²⁸ Ne plediramo za propisivanje tako visokog praga prihvaćanja odluke na referendumu, samo želimo ukazati na to da se ustavnopravno može propisati da različit broj glasova odnosno birača, bude nužan za donošenje pravovaljane odluke na referendumu (a sličan prijedlog, uostalom, zagovaraju i udruge civilnog društva i sindikati).

S obzirom na to da je Promjenom Ustava 2010. ukinut svaki kvorum za donošenje referendumske odluke, svaki prijedlog koji će ići u smjeru uvođenja kvoruma, smatrat će se, barem u dijelu javnosti, kao nastojanje da se oteža donošenje odluke na referendumu sada kada je Republika Hrvatska ušla u Europsku uniju. 

Kao prvo, ne bismo mijenjali referendumsku odredbu u članku 142. Ustava. Za referendum o udruživanju/razdruživanju nije predviđen nikakav kvorum sudjelovanja ili prihvaćanja i u tom smislu moglo bi se činiti da je jednostavno donijeti takvu odluku. Međutim, Ustavom je, baš u prethodnom stavku, propisano da o udruživanju (a prema posljednjem stavku članka 142., odnosi se to i na postupak razdruživanja) prethodno odlučuje Hrvatski sabor 2/3 većinom svih zastupnika. Dakle, za donošenje odluka o udruživanju i razdruživanju nije dovoljna samo odluka na referendumu, već i vrlo zahtjevan konsenzus u Hrvatskom saboru. Niti za jednu drugu odluku Ustav RH ne propisuje takvu složenost procedure.

No, kada je riječ o referendumu u članku 87. Ustava, bilo bi prihvatljivo razmotriti uvođenje određenog kvoruma prihvaćanja za pojedine vrste referenduma. 

Predložili bismo uvođenje minimalnog kvoruma prihvaćanja od 25% u slučaju zakonodavnog referenduma, odnosno odluka bi na referendumu bila prihvaćena ako bi za nju glasovala najmanje četvrtina biračkog tijela. Taj bi postotak vrijedio i za referendum narodne inicijative. Smatramo da je taj kvorum dovoljno visok radi legitimnosti odluke, a ne previsok, da u pravilu spriječi donošenje odluka na referendumu. Za ustavno revizijski referendum može se propisati viši postotak, odnosno kao u slučaju Ustava Litve predvidjeti nekoliko različitih kvoruma prihvaćanja, ovisno o važnosti ustavne materije o kojoj se odlučuje.

U svakom slučaju trebalo bi izbjeći u Ustav ugraditi kvorum sudjelovanja ili izlaznosti birača kao uvjet za njegovu pravovaljanost. Preporuke Venecijanske komisije, temeljene na brojnim iskustvima država koje imaju takav kvorum, snažan su argument protiv toga pravila. Njegovom ugradnjom, uz traženje manjeg broja zahtijevanih potpisa za iniciranje referenduma, moglo bi posljedično doći do toga da će biti puno lakše, putem narodne inicijative, u prvoj fazi osigurati preduvjete za raspisivanje referenduma, a da u drugoj fazi, zbog nedovoljnog odaziva građana (koji je najčešće izraz namjernog neizlaska na referendum glasača koji se protive mogućoj odluci), odluke na referendumu ne budu pravovaljane. U tom slučaju referendum će, umjesto istinskog instrumenta neposredne demokracije, biti, prema našem mišljenju, jedan preskup i beskoristan mehanizam izjašnjavanja građana.


1 Odluka o raspisivanju državnog referenduma, Nar. nov., br. 134/13. 
2 Rješenje o odbacivanju prijedloga za ocjenu o ustavnosti referendumskog pitanja, U-VIIR/5328/2013; Rješenja o odbacivanju prijedloga za nadzor nad zakonitošću i ustavnošću državnog referenduma s prijedlogom za obustavu provedbe Odluke o raspisivanju državnog referenduma (U-VIIR/5503/2013 i U-VIIR/5504/2013). 
3 Izjava hrvatskih ustavnopravnih stručnjaka povodom narodne referendumske inicijative udruge ‘U ime obitelji’, dostupno na http://www.pravo.unizg.hr/?@=6fkw#news_8980 (pristupljeno 14.11.2013.). 
4 Robert Podolnjak, Je li potrebno mijenjati ustavnu odredbu o referendumu građanske inicijative?, Informator, br. 6129 od 1.12.2012. i br. 6131 od 8.12.2012. 
5 Načelne preporuke po svakom od navedenih pitanja već smo iznijeli u spomenutom članku u Informatoru. 
6 Primjerice, u parlamentarnim izborima zastupnici će biti izabrani neovisno o tome kakav je bio odaziv birača na izborima. On će, najčešće, biti iznad 50% od ukupnog broja birača (barem kada je riječ o neposrednim izborima za državni parlament), ali nije neuobičajen ni puno niži odaziv birača. Tako je u izborima za Zastupnički dom američkog Kongresa odaziv birača u izborima 2010. bio svega 41%. 
 Michael McDonald, ‘2010 General Election Turnout Rates’, United States Election Project. George Mason University, dostupno na http://elections.gmu.edu/Turnout_2010G.html (pristupljeno 14.11.2013.). 
  European Parliament, Directorate General for Communications, European Elections 2009: Post-Election Survey, dostupno na http://www.europarl.europa.eu/pdf/eurobarometre/28_07/FR_EN.pdf (pristupljeno 14.11.2013.). 
7 European Parliament, Directorate General for Communications, European Elections 2009: Post-Election Survey, dostupno na http://www.europarl.europa.eu/pdf/eurobarometre/28_07/FR_EN.pdf (pristupljeno 14.11.2013.). 
8 Ivan Kristan, Većina in prag udeležbe na referendumu, dostupno na http://www.ds-rs.si/2MO/dejavnost/posveti/besedila_pos/pos11-3-02_Kristan.htm (pristupljeno 14.11.2013.). Napominjemo da je takvo pravilo u slovenski Ustav ugrađeno za provedbu ustavotvornog referenduma, ali ne i za zakonodavni referendum. No, o potonjem ćemo reći više u nastavku teksta. 
9 Referendums in Europe – an Analysis of the Legal Rules in European States, u Electoral Law, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2008, para. 110-111. 
10 Četiri dana prije održavanja referenduma Papa Benedikt XVI. pozvao je građane Italije na bojkot referenduma sljedećom porukom: »Što je načelo mudrosti, ako ne odustati od onoga što je mrsko Bogu?«. Iako je oko 90% onih koji su glasovali podržalo predložene promjene, na referendum je izašlo svega 26% građana, znatno ispod kvoruma sudjelovanja od 50%+ 1 birača od ukupnog broja birača, koji je propisan člankom 75. Ustava Republike Italije. Članak 75. st. 4. propisuje: »Prijedlog predstavljen na referendumu prihvaća se ako je na referendumu sudjelovala većina građana s pravom glasa te ako se za njega pozitivno izjasnila većina građana s pravom glasa«. Valja naglasiti da je kvorum sudjelovanja propisan samo za abrogativni referendum prema članku 75. Ustava, ali ne i kada se provodi referendum o reviziji Ustava, prema članku 138. st. 2. Zakon o reviziji Ustava i ostali ustavni zakoni prihvaćeni su »većinom valjanih glasova«. Vidi Ustav Republike Italije (prijevod na hrvatski), Provincia di Milano, 2008. 
11 Vidi Pier Vincenzo Uleri, Initiatives and Referenda in Italian Democracy: Imperfect Forms and Hard-Won Institutionalisation, International conference on Direct Democracy in Latin America, Buenos Aires, 2007, tablica na str. 48 (dostupno na www.dd-la.ch/download/Uleri_PierVincenzo.pdf., pristupljeno 10.5.2008.). Tek na referendumu 2011 na kojem se odlučivalo o četiri važna pitanja (zabrana izgradnje nuklearnih elektrana, zabrana privatizacije vodnih usluga) ispunjen je uvjet kvoruma sudjelovanja. 
12 Vidi Pier Vincenzo Uleri, On referendum voting in Italy: YES, NO or non–vote? How Italian parties learned to control referendums, European Journal of Political Research, Vol. 41, No. 6, 2002, str. 863-883. 
13 Mads Qvortrup, A Comparative Study of Referendums: Government by the People, 2. izdanje, Manchester University Press, Manchester, 2005, str. 173. 
14 Smatramo da se na tom referendumu, održanom 28.4.2013., potvrdilo pravilo da protivnici referenduma biraju apstinenciju od glasovanja kao način da spriječe pravovaljanost referenduma, a za koji je u Republici Hrvatskoj, na lokalnoj razini, još uvijek propisan kvorum sudjelovanja. Prema neslužbenim rezultatima, na referendum je izašlo 11.486 glasača, što je 30,92% biračkog tijela Grada Dubrovnika. Za projekt je glasovalo 1.772 birača, a 9.852 protiv, uz 73 nevažeća listića (podaci dostupni na http://www.dubrovnikreferendum.com/index.php/vijesti/283-rezultati-referenduma-u-dubrovniku-28-04-2013, pristupljeno 28.7.2013.). Dakle, više od 85% građana glasovalo je protiv projekta, a tako visok postotak uobičajeno ukazuje na apstinenciju onih birača koji su bili za taj projekt. Broj od 9.852 glasača protiv projekta bio bi dovoljan za pravovaljanu odluku protiv projekta, čak i da je referendumu pristupilo još 20% građana (čime bi bio ispunjen uvjet kvoruma sudjelovanja) i da su svi glasovali za projekt. Da je zakonom tražen, primjerice, kvorum prihvaćanja od 25% (koji je zakonom propisan u većini njemačkih pokrajina), na referendumu u Dubrovniku odluka bi bila donesena protiv projekta, jer je protiv glasovalo oko 26% od ukupnog broja birača. Primjer dubrovačkog referenduma zorno nam svjedoči o važnosti referendumskih pravila odlučivanja, a osobito utjecaju kvoruma sudjelovanja i kvoruma prihvaćanja. 
15 Referendums in Europe – an Analysis of the Legal Rules in European States, para. 112. 
16 Guidelines for Constitutional Referendums at National Level, CDL-INF(2001)010, adopted by the Venice Commission at its 47th Plenary Meeting, 6-7 July 2001, str. 7. 
17 Code of Good Practice on Referendums, u Electoral Law, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2008, str. 262-263. 
18 Referendum za en evro, Mladina, br. 16/2011, dostupno na http://www.mladina.si/52990/referendum-za-en-evro/, pristupljeno 28.7.2013. 
19 Ciril Ribičič, Porušeno ravnotežje?, Pravna praksa, br. 41-42 od 25.10.2012., str. 41. 
20 Vidi npr. Igor Kaučič, interview, dostupno na http://www.dnevnik.si/objektiv/intervjuji/1042553184 (pristupljeno 3.11.2012.); Matevž Krivic, Ali je kakšna nujna sprememba ustave možna?, http://www.pogledi.si/druzba/ali-je-kaksna-nujna-sprememba-ustave-mozna, pristupljeno 10.11.2012.; Ciril Ribičič, Porušeno ravnotežje?, Pravna praksa, br. 41-42/2012; Cirila Toplak  Referendum med dopolnilom in grožnjo predstavniški demokraciji, Teorija in praksa, god. 49, br. 4-5/2012; Drago Zajc, O referendumu, Državnem svetu in spremembah Ustave, Pravna praksa, br. 30/2012;  
21 Predlog za začetek postopka za spremembe Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona o spremembah Ustave Republike Slovenije od 13.9.2012., dostupno na http://imss.dz-rs.si/imis/d16283a75b5a0f89dd7f.pdf, pristupljeno 28.7.2013. 
22 Stališća strokovne skupine o Predlogu za začetek postopka za spremembe Ustave Republike Slovenije (EPA 620-VII), dostupno na http://imss.dz-rs.si/imis/a95e7847169977247cee.pdf, pristupljeno 28.7.2013. 
     Kvorum prihvaćanja od 25% od ukupnog broja birača, mogao bi se smatrati najnižim prihvatljivim postotkom u okviru stručne skupine, jer nam je poznato da su pojedini njezini članovi bili skloni višem postotku. Profesor Kaučič zalagao se za kvorum od 1/3 svih birača (‘Kako onemogočiti zlorabe referenduma’, dostupno na http://www.delo.si/novice/volitve/kako-onemogociti-zlorabe-referenduma.html, pristupljeno 28.7.2013), a profesor Ribičič čak za 40% kvorum prihvaćanja (Ribičič, Slovenija in referendum: Referendumsko odločanje ne sme nadomestiti vloge parlamenta, dostupno na http://www.dnevnik.si/tiskane_izdaje/dnevnik/1042425320, pristupljeno 28.7.2013. 
23 Ustavni zakon o spremembah 90., 97. in 99. člena Ustave Republike Slovenije – Uradni list RS br. 47/2013 od 31.5.2013. 
24 ‘Da bi referendum bio valjan, trebat će najmanje 40 posto birača’, dostupno na http://www.tportal.hr/vijesti/hrvatska/298820/Da-bi-referendum-bio-valjan-trebat-ce-najmanje-40-posto-biraca.html (pristupljeno 14.11.2013.). 
25 Prijedlog ustavnih i zakonskih promjena za provedbu referenduma, dostupno na http://gong.hr/media/uploads/20131113__prijedlog_ustavnih_i_zakonskih_promjena_sindikata_i_udruga.pdf (pristupljeno 14.11.2013.). 
26 Ustav Republike Slovenije, dostupan na http://www.us-rs.si/media/ustava_koncna.2013.pdf (pristupljeno 28.7.2013.). 
27 Vidi Ustav Republike Italije (prijevod na hrvatski), članci 75. i 138., Provincia di Milano, 2008., str. 176 i 193. 
28 Law on Referendum, June 4, 2002. No. IX – 929, članak 7., dostupno na http://legislationline.org/documents/action/popup/id/6815 (pristupljeno 28.7.2013.).