1. UVOD
Visoki upravni sud Republike Hrvatske (u nastavku teksta: VUS) odlučuje o zakonitosti općih akata (između ostalog, i odluke koju predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi na temelju Zakona o lokalnim porezima (Nar. nov., br. 115/16, 101/17, 114/22 i 114/23), a za potrebe plaćanja lokalnih poreza) te ih odlukom ukida ako utvrdi da nisu sukladni zakonu. Ukinuti opći akt odnosno ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave presude VUS-a u Narodnim novinama.

Postupak ocjene zakonitosti općeg akta VUS pokreće na zahtjev fizičke ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajedničkim interesom ako je pojedinačnom odlukom javnopravnog tijela koja se temelji na općem aktu došlo do povrede njihova prava ili pravnog interesa, a može ga pokrenuti i po službenoj dužnosti, na temelju obavijesti građana, pučkog pravobranitelja ili na zahtjev suda.

Podnositelj zahtjeva za ocjenu zakonitosti odluka o lokalnim porezima je često i Ministarstvo financija, Porezna uprava. Porezna uprava, naime, u skladu s odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (Nar. nov., br. 33/01, 60/01, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09, 150/11, 144/12, 19/13, 137/15, 123/17, 98/19 i 144/20) i Zakona o lokalnim porezima, u svom djelokrugu obavlja nadzor zakonitosti odluka o lokalnim porezima.

Kada ocijeni da su odredbe odluke u suprotnosti sa Zakonom o lokalnim porezima, ona daje uputu predstavničkom tijelu jedinice lokalne samouprave u kojoj upozorava na nedostatke, odnosno nepravilnosti te zahtijeva njihovo otklanjanje.

Rok za otklanjanje nedostataka ili nepravilnosti je 15 dana od zaprimanja upute, a propisan je Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Ako predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave ne postupi po uputi i ne otkloni uočene nedostatke, Porezna uprava donosi odluku o obustavi od primjene odluke o lokalnim porezima ili pojedinih odredaba odluke o lokalnim porezima te nakon toga podnosi VUS-u obrazloženi zahtjev za ocjenu njihove zakonitosti.

U slučaju obustave od primjene, obustavljena odluka odnosno obustavljene odredbe odluke ne primjenjuju se do donošenja konačne odluke VUS-a o njihovoj zakonitosti.

Analizirajući presude VUS-a koje se odnose na ocjenu zakonitosti odluka o lokalnim porezima iskristalizirala su se četiri osnovna razloga za ukidanje odluka o lokalnim porezima u cijelosti ili djelomično, o čemu više u nastavku.

2. PREDMET ODLUKE O LOKALNIM POREZIMA
Prema Zakonu o lokalnim porezima, predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave svojom odlukom utvrđuje:

1. za potrebe plaćanja poreza na potrošnju, visinu stope poreza na potrošnju i nadležno porezno tijelo za utvrđivanje i naplatu poreza

2. za potrebe plaćanja poreza na kuće za odmor, visinu poreza na kuće za odmor, a ovisno o mjestu, starosti, stanju infrastrukture te drugim okolnostima bitnim za korištenje kuće za odmor, i nadležno porezno tijelo za utvrđivanje i naplatu poreza

3. za potrebe plaćanja poreza na korištenje javnih površina, što se smatra javnom površinom, visinu, način i uvjete plaćanja poreza na korištenje javnih površina, kao i nadležno porezno tijelo za utvrđivanje i naplatu poreza.

Dodatno, sukladno Pravilniku o uvjetima, opsegu i naknadi za obavljanje poslova utvrđivanja, evidentiranja, nadzora, naplate i ovrhe radi naplate poreza jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 1/17), odlukom se daje ovlast nadležnoj organizaciji platnog prometa zaduženoj za raspoređivanje uplaćenih prihoda korisnicima, da naknadu Poreznoj upravi za obavljanje poslova utvrđivanja, evidentiranja, nadzora, naplate i ovrhe radi naplate tih poreza (u iznosu 5 % od ukupno naplaćenih prihoda) obračuna i uplati u državni proračun do posljednjeg dana u mjesecu za protekli mjesec.

Sva ostala pitanja uređena su propisima više pravne snage te nisu u djelokrugu predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave.

VUS nerijetko na dnevnom redu Vijeća za ocjenu zakonitosti općih akata ima upravo odluke o lokalnim porezima kojima je predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave uredilo pitanja za koja nije ovlašteno.

Najčešće je riječ o propisivanju odredbi u vezi s oporezivanjem porezom na kuće za odmor i porezom na korištenje javnih površina.

U nastavku ne donosimo tekstove odluka iz tablice, jer su sve objavljene su u Narodnim novinama i moguć je u svakom trenutku uvid u njih, ali prenosimo sažetke pojedinih:

• Usoz-122/20-5 od 24. svibnja 2021.: Ukinutom odredbom odluke bilo je propisano plaćanje “kaznenog poreza” – poreza koji se plaća na protupravno korištenje javnih površina.

• Usoz-115/2020-9 od 29. lipnja 2023.: Ukinutom odlukom bile su određene zone korištenja javnih površina. Također, bilo je propisano stupanje odluke na snagu osmoga dana od dana objave u službenom glasilu.

• Usoz-122/23-4 od 20. srpnja 2023.: Ukinutim odredbama odluke bila su uređena pitanja koja nisu u djelokrugu jedinice lokalne samouprave (za potrebe plaćanja svih lokalnih poreza).

3. STUPANJE NA SNAGU ODLUKA JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE
Odluka predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave u vezi s lokalnim porezima može se donijeti, mijenjati i/ili dopunjavati najkasnije do 15. prosinca tekuće godine, da bi stupila na snagu 1. siječnja sljedeće godine.

Iako je stupanje na snagu odluka o lokalnim porezima jasno uređeno Zakonom o lokalnim porezima, često su odluke nezakonite baš iz razloga što završne odredbe, kojima se propisuje stupanje odluke na snagu, nisu usklađene s odredbama Zakona o lokalnim porezima. Već iz odluka spomenutih u prethodnom poglavlju moglo se uočiti da VUS takve odluke ukida, a to je vidljivo i iz odluka poslovni broj: Usoz-126/23-4 od 20. srpnja 2023.¹ i Usoz-123/2023-4 od 26. rujna 2023.²

4. PROVEDBA SAVJETOVANJA S JAVNOŠĆU
Jedinice lokalne samouprave, jednako kao i tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice područne (regionalne) samouprave i pravne osobe s javnim ovlastima, dužne su pri donošenju podzakonskih propisa provoditi savjetovanje s javnošću. Ta obveza proizlazi iz Zakona o pravu na pristup informacijama (Nar. nov., br. 25/13, 85/15 i 69/22), a savjetovanje se u pravilu³ provodi u trajanju od 30 dana.

Iznimno, savjetovanje s javnošću nije potrebno provoditi za izmjene i dopune akata koje se odnose na tehničko usklađivanje s aktima više razine, uz uvjet da se izmjene odnose samo na izmjene tehničkog karaktera. Ako se uz usklađivanje s drugim aktima mijenja i dopunjuje i druge segmente akta, nužno je provesti savjetovanje prema propisanom zakonskom okviru.⁴

S obzirom na navedeno, VUS ukida odluke o lokalnim porezima kojima se utječe na interese poreznih obveznika, a za koje nije na odgovarajući način provedeno savjetovanje s javnošću. To je razvidno iz odluke VUS-a, poslovni broj: Usoz-119/21-7 od 24. listopada 2022.⁵

5. ZAKON NA TEMELJU KOJEGA SE DONOSI ODLUKA O LOKALNIM POREZIMA
Zakon o lokalnim porezima donesen je u sklopu porezne reforme krajem 2016., tako da je većina odredbi o lokalnim porezima preuzeta iz Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (Nar. nov., br. 117/93, 92/94, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06, 26/07, 73/08, 25/12, 147/14 i 100/15).

Taj Zakon stupio je na snagu 1. siječnja 2017., a predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave koje se odlučilo na uvođenje nekog od lokalnih poreza bilo je obvezno do 30. lipnja 2017. donijeti novu odluku kojom propisuje plaćanje lokalnih poreza i donesenu odluku po potrebi uskladiti s izmjenama ZLP-a do 15. prosinca 2017. Odluka donesena na temelju Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave se, prema Zakonu lokalnim porezima, primjenjivala samo do donošenja nove odluke, i to u dijelovima koji nisu u suprotnosti s odredbama Zakona o lokalnim porezima.

VUS je stajališta da, ako novi zakon propisuje obvezu donošenja općeg akta za njegovo provođenje, nije dopušteno umjesto donošenja općeg akta mijenjati odnosno dopunjavati opći akt donesen na temelju zakona koji je prestao važiti. Navedeno je vidljivo iz odluke VUS-a, poslovni broj: Usoz-138/20-3 od 30. studenoga 2020.⁶

6. ZAKLJUČAK
Većina jedinica lokalne samouprave će do kraja 2023. donijeti odluku u vezi s lokalnim porezima. Bez obzira na to hoće li to biti potpuno nova odluka ili odluka o izmjenama i/ili dopunama prije donesene odluke, važno je da ona bude donesena na temelju i u skladu s odredbama Zakona o lokalnim porezima.

Porezna uprava je stoga na svojim internetskim stranicama objavila Obavijest jedinicama lokalne i područne regionalne samouprave, koja, između ostaloga, sadržava i predloške odluka o lokalnim porezima. Predstavničkim tijelima jedinica lokalne samouprave savjetuje se koristiti objavljene predloške i poštovati propisane rokove, kako bi izbjegli donošenje odluka koje će biti obustavljene i postati predmet ocjene zakonitosti pred VUS-om.

U ovom trenutku određeni broj odluka koje je Porezna uprava obustavila i za koje je podnijela zahtjev za ocjenu zakonitosti još uvijek čeka na odluku VUS-a. U pravilu, riječ je o odlukama kojima je predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, prema mišljenju Porezne uprave, uredilo pitanja koja nisu u njegovu djelokrugu te odlukama čije stupanje na snagu nije propisano u skladu sa Zakonom o lokalnim porezima.

Kako će VUS o njima odlučiti, ostaje vidjeti, ali do sada se pokazalo da VUS ukida:

• odredbe odluka o lokalnim porezima kojima su uređena pitanja koja predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave Zakonom o lokalnim porezima nije izričito ovlašteno uređivati

• odluke o lokalnim porezima čije stupanje na snagu nije propisano u skladu sa Zakonom o lokalnim porezima

• odluke za koje nije provedeno savjetovanje s javnošću u skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama

• odluke koje nisu donesene na temelju odgovarajućeg zakona.