Dvadeset i tri godine provedbe Zakona o komunalnom gospodarstvu^[1], s ukupno osamnaest izmjena, ako ništa drugo, svakako zahtijeva usklađivanje s brojnim zakonima^{[2], [3]}. Od donošenja Zakona o komunalnom gospodarstvu 1995. godine, u međuvremenu su trima zakonima^[4] neke djelatnosti prestale biti komunalne. 

Predstojeće promjene u reguliranju komunalnog gospodarstva znače nadalje potrebu popunjavanja pravnih praznina (komunalne djelatnosti kroz organizacijske oblike, imovinskopravni status i građenje komunalne infrastrukture, rad komunalnih redara, komunalni red ...), uređenja brojnih pitanja koja su sada neadekvatno, nedovoljno ili loše uređena (adekvatnije uređenje komunalnog doprinosa i komunalne naknade kao najvažnijih izvora iz kojih se financira izgradnja i održavanje komunalne infrastrukture). 

Zakonodavac ističe da će se komunalni doprinos i komunalna naknada urediti tako da ne dolazi do pojačanja financijskog opterećenja obveznika plaćanja komunalnog doprinosa i komunalne naknade, ne razmišljajući pritom da je u postupku decentralizacije poslova, predstavničkim tijelima jedinicama lokalne samouprave prepušteno donošenje općih akata kojima se regulira cijena komunalnog doprinosa i komunalne naknade. 

Usklađenje se također odnosi na organizacijske oblike obavljanja komunalnih djelatnosti (trgovačko društvo, javnu ustanovu, povjeravanje obavljanja komunalnih usluga ugovorom) sa Zakonom o javnoj nabavi^[5].

Nadalje, u terminološkom smislu usklađenja su izvršena vezano uz nazive pojedinih komunalnih djelatnosti sa Zakonom o prijevozu u cestovnom prometu^[6] i Zakonom o vodama.

Nacrt Konačnog prijedloga Zakon o komunalnom gospodarstvu definira komunalno gospodarstvo kao cjeloviti sustav obavljanja komunalnih djelatnosti, građenja i održavanja komunalne infrastrukture te održavanja komunalnog reda na području općina, gradova i Grada Zagreba, uređuje načela komunalnog gospodarstva, obavljanje i financiranje komunalnih djelatnosti, građenje i održavanje komunalne infrastrukture, plaćanje komunalnog doprinosa i komunalne naknade, održavanje komunalnog reda i druga pitanja važna za komunalno gospodarstvo. Obavljanje pojedine komunalne djelatnosti, građenje i održavanje određene komunalne infrastrukture može se urediti posebnim zakonom ako to nije protivno načelima komunalnog gospodarstva propisanim nacrtom konačnog prijedloga Zakona o komunalnom gospodarstvu. Odredbe kojima se uređuje građenje komunalne infrastrukture na odgovarajući se način primjenjuju na rekonstrukciju komunalne infrastrukture, ako to Zakon ne propisuje drukčije.

U odnosu na Prijedlog Zakona o komunalnom gospodarstvu, u komunalne djelatnosti kojima se osigurava održavanje komunalne infrastrukture uvodi se nova komunalna djelatnost - »održavanje građevina javne odvodnje oborinskih voda«, pod kojima se razumijeva upravljanje i održavanje građevina koje služe prihvatu, odvodnji i ispuštanju oborinskih voda iz građevina i površina javne namjene u građevinskom području, uključujući i građevine koje služe zajedničkom prihvatu, odvodnji i ispuštanju oborinskih i drugih otpadnih voda, osim građevina u vlasništvu javnih isporučitelja vodnih usluga, koje prema posebnim propisima o vodama, služe zajedničkom prihvatu, odvodnji i ispuštanju oborinskih i drugih otpadnih voda. To će biti dodatan trošak jedinicama lokalne samouprave. 

Umjesto prijevoza putnika u javnom prometu, Vlada RH predlaže Hrvatskom saboru uvođenje pojma »komunalni linijski prijevoz putnika«, kao uslužnu komunalnu djelatnost, pod kojim se misli na javni cestovni prijevoz putnika na linijama unutar zona koje utvrđuju jedinice lokalne samouprave na svojem području.

Primjenjujući slučajeve iz prakse, prema kojima u dosta jedinica lokalne samouprave trgovačka društva, kao jedan od organizacijskih oblika za obavljanje komunalnih djelatnosti, nisu u 100 %-tnom vlasništvu te jedinice lokalne samouprave, umjesto dosadašnjeg organizacijskog oblika trgovačko društvo koje osniva jedinica lokalne samouprave, upisuje se »trgovačko društvo koje osniva jedinica lokalne samouprave ili više jedinica lokalne samouprave zajedno«. 

Obrisane su odredbe kojima je vlastiti pogon mogao obavljati komunalne djelatnosti i za drugu jedinicu lokalne samouprave na području iste ili druge županije, ako bi o tome odluku donijelo predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. Jedinice lokalne samouprave međusobna prava i obveze uređivale su ugovorom o povjeravanju obavljanja komunalnih djelatnosti koji su u ime jedinica lokalne samouprave sklapali gradonačelnici/načelnici. Postupak odabira vlastitog pogona jedinice lokalne samouprave koji bi obavljao komunalnu djelatnost za drugu jedinicu lokalne samouprave te sklapanje, provedba i izmjene ugovora, provodili bi se prema propisima o javnoj nabavi. Vlastiti pogon, kao dio ustrojstva jedinica lokalne samouprave, prema Konačnom prijedlogu Zakona o komunalnom gospodarstvu, unutarnje ustrojstvo ima uređeno pobliže pravilnikom o poslovanju vlastitog pogona, koji donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave. To znači da Odluku o osnivanju vlastitog pogona i pravilnik o poslovanju vlastitog pogona donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave.

Kao novi oblik obavljanja komunalnih djelatnosti putem koncesije, uvodi se održavanje javne rasvjete. 

Komunalna infrastruktura je javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu, odnosno suvlasništvu jedinice lokalne samouprave i/ili osobe koja obavlja komunalnu djelatnost. Komunalna infrastruktura može biti u pravnom prometu isključivo između jedinica lokalne samouprave i pravnih osoba koje obavljaju komunalne djelatnosti, te druge osobe na toj infrastrukturi ne mogu stjecati stvarna prava, osim prava služnosti i prava građenja sukladno odluci predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave. Komunalna infrastruktura ne može biti predmet ovrhe niti stečaja. Komunalna infrastruktura stječe status javnog dobra u općoj uporabi danom svoje izgradnje, uređenja, odnosno stupanja na snagu odluke o proglašenju javnog dobra u općoj uporabi. Komunalna infrastruktura upisuje se u zemljišne knjige kao javno dobro u općoj uporabi i kao vlasništvo, odnosno suvlasništvo jedinice lokalne samouprave i/ili javnog isporučitelja koji upravlja komunalnom infrastrukturom. Navedene odredbe o komunalnoj infrastrukturi na javnom dobru ne odnose se na komunalnu infrastrukturu izgrađenu na pomorskom dobru.

Prema Konačnom prijedlogu Zakona o komunalnom gospodarstvu, Program građenja komunalne infrastrukture osim što sadržava procjenu troškova projektiranja, revizije, građenja, provedbe stručnog nadzora građenja, sadržava i provedbu vođenja projekata komunalne infrastrukture s naznakom izvora njihova financiranja.

Komunalni doprinosse prema Konačnom prijedlogu Zakona o komunalnom gospodarstvu ne plaća, osim za građenje i za ozakonjenje, s tim da se sada dodaju i vatrogasni domovi, vojne građevine, prometna, vodna, pomorska, komunikacijska i elektronička komunikacijska infrastruktura, nadzemni i podzemni produktovodi i vodovi.

U odnosu na prijedlog Zakona iz prvog čitanja izbačene su odredbe prema kojima se komunalni doprinos za građevine mrežne infrastrukture (plinovode, naftovode i druge produktovode, vodove za prijenos električne energije, elektroničke komunikacijske vodove i slične građevine) obračunava množenjem metra dužnog (m) građevine koja se gradi ili je izgrađena, s jediničnom vrijednošću komunalnog doprinosa u zoni u kojoj se građevina gradi.

Ako se postojeća zgrada uklanja zbog građenja nove zgrade ili ako se postojeća zgrada dograđuje ili nadograđuje, komunalni doprinos obračunava se na razliku obujma zgrade u odnosu na prijašnji obujam zgrade. Ako je obujam zgrade koja se gradi manji ili jednak obujmu postojeće zgrade koja se uklanja, ne plaća se komunalni doprinos, a o čemu nadležno tijelo donosi rješenje kojim se utvrđuje da ne postoji obveza plaćanja komunalnog doprinosa. Te odredbe o obračunu komunalnog doprinosa na odgovarajući se način primjenjuju i na obračun komunalnog doprinosa za građevine koje nisu zgrade te na obračun komunalnog doprinosa za ozakonjene građevine.

Rješenje o komunalnom doprinosu donosi upravno tijelo jedinice lokalne samouprave nadležno za poslove komunalnog gospodarstva, odnosno jedinstveni upravni odjel u skladu s odlukom o komunalnom doprinosu. U odnosu na Prijedlog Zakona o komunalnom gospodarstvu iz prvog saborskog čitanja izbačena je, na zadovoljstvo jedinica lokalne samouprave, vrlo sporna odredba o komunalnom doprinosu prema kojoj se rješenje o komunalnom doprinosu donosilo po pravomoćnosti uporabne dozvole, odnosno nakon što se građevina počela koristiti ako se koristila bez uporabne dozvole, a u slučaju građevine za koju se prema posebnim propisima ne izdaje uporabna dozvola nakon što se građevina počela koristiti ili se mogla početi koristiti. Sada je dodana odredba prema kojoj, ako je jedinica lokalne samouprave, u skladu s posebnim zakonom kojim se uređuje prostorno uređenje, sklopila ugovor kojim se obvezuje djelomično ili u cijelosti prebiti potraživanja s obvezom plaćanja komunalnog doprinosa, rješenje o komunalnom doprinosu donosi se i u skladu s tim ugovorom. Ujedno, sada se rješenje o komunalnom doprinosu donosi po pravomoćnosti građevinske dozvole, odnosno rješenja o izvedenom stanju, a u slučaju građenja građevina koje se prema posebnim propisima grade bez građevinske dozvole, nakon prijave početka građenja ili nakon početka građenja. Iznimno, rješenje o komunalnom doprinosu za skladište i građevinu namijenjenu proizvodnji donosi se po pravomoćnosti uporabne dozvole, odnosno nakon što se je građevina te namjene počela koristiti ako se koristi bez uporabne dozvole. Uporabna dozvola za skladište ili građevinu namijenjenu proizvodnji dostavlja se na znanje jedinici lokalne samouprave na čijem se području nalazi skladište, odnosno građevina.

Novine prema Konačnom prijedlogu Zakona o komunalnom gospodarstvu su i odredbe da će upravno tijelo izmijeniti, po službenoj dužnosti ili po zahtjevu obveznika komunalnog doprinosa, odnosno investitora ovršno, odnosno pravomoćno rješenje o komunalnom doprinosu, ako je izmijenjena građevinska dozvola, drugi akt za građenje ili glavni projekt na način koji je od utjecaja na obračun komunalnog doprinosa. Rješenjem o izmjeni rješenja o komunalnom doprinosu u tom slučaju obračunat će se komunalni doprinos prema izmijenjenim podatcima i odrediti plaćanje, odnosno povrat razlike komunalnog doprinosa u skladu s odlukom o komunalnom doprinosu u skladu s kojom je rješenje o komunalnom doprinosu doneseno. Obveznik komunalnog doprinosa, odnosno investitor u tom slučaju nema pravo na kamatu od dana uplate komunalnog doprinosa do dana određenog rješenjem za povrat doprinosa. Upravno tijelo poništit će po zahtjevu obveznika komunalnog doprinosa, odnosno investitora ovršno, odnosno pravomoćno rješenje o komunalnom doprinosu, ako je građevinska dozvola, odnosno drugi akt za građenje oglašen ništavim ili poništen bez zahtjeva, odnosno suglasnosti investitora. Rješenjem o poništavanju rješenja o komunalnom doprinosu u tom slučaju odredit će se i povrat uplaćenog komunalnog doprinosa u roku koji ne može biti dulji od dvije godine od dana izvršnosti rješenja. Obveznik komunalnog doprinosa, odnosno investitor u tom slučaju nema pravo na kamatu od dana uplate komunalnog doprinosa do dana određenog rješenjem za povrat doprinosa. Iznos komunalnog doprinosa plaćen za građenje građevine na temelju građevinske dozvole, odnosno drugog akta za građenje koji je prestao vrijediti jer građenje nije započeto ili građevinske dozvole, odnosno drugog akta za građenje koji je poništen na zahtjev ili uz suglasnost investitora, uračunava se kao plaćeni dio komunalnog doprinosa koji se plaća za građenje na istom ili drugom zemljištu na području iste jedinice lokalne samouprave, ako to zatraži obveznik komunalnog doprinosa, odnosno investitor. Obveznik komunalnog doprinosa, odnosno investitor nema pravo na kamatu za iznos koji je uplaćen niti na kamatu za iznos koji se uračunava kao plaćeni dio komunalnog doprinosa koji se plaća za građenje na istom ili drugom zemljištu.

Konačnim prijedlogom Zakona o komunalnom gospodarstvu dodane su odredbe vezane uz plaćanje komunalne naknade, pa se tako neizgrađenim građevinskim zemljištem smatra i zemljište na kojemu postoji privremena građevina za čiju izgradnju nije potrebna građevinska dozvola. Neizgrađenim građevinskim zemljištem smatra se i zemljište na kojemu se nalazi ruševina zgrade. Novo je i da se garažni i poslovni prostor unutar vojne građevine i građevinsko zemljište unutar vojne lokacije ne smatraju garažnim i poslovnim prostorom te građevinskim zemljištem koje služi obavljanju poslovne djelatnosti. 

Izbačen je također članak prema kojem se za građenje komunalne infrastrukture koriste sredstva proračuna jedinice lokalne samouprave prikupljena na temelju Zakona o komunalnom gospodarstvu i sredstva prikupljena na temelju drugih zakona.

Što se tiče komunalnih redara, čijem uređenju zakonodavac posvećuje ipak nešto više odredaba, u zadnjem Konačnom prijedlogu Zakona o komunalnom gospodarstvu izbačena je obveza petogodišnjeg strukovnog srednjoškolskog obrazovanja. Ostaje za sada da komunalni redar mora imati najmanje gimnazijsko srednjoškolsko obrazovanje ili četverogodišnje strukovno srednjoškolsko obrazovanje.

Sada je precizirano da komunalni redar provodi nadzor nad Odlukom o komunalnom redu, što opet nije najbolje rješenje jer je trebalo pisati »odlukom ili odlukama o komunalnom redu«. Također, precizirano je da optužni prijedlog za prekršaj propisan Zakonom o komunalnom gospodarstvu ili Odlukom o komunalnom redu koji u nadzoru utvrdi komunalni redar podnosi upravno tijelo. Više nije strogo propisano da je policija obvezna pružiti pomoć upravnom tijelu ako se prilikom nadzora ili izvršenja rješenja pruži otpor ili se on osnovano očekuje. Sada je samo upisana ovlast upravnog tijela da u tom slučaju zatraži pomoć policije.

Uvedena je novčana kazna u iznosu od 50.000,00 do 200.000,00 kuna za pravnu osobu, isporučitelja komunalne usluge ako ne objavi opće uvjete isporuke komunalne usluge u službenom glasilu jedinice lokalne samouprave te ako uz povjerenu komunalnu djelatnost obavlja i drugu djelatnost od općeg interesa i/ili tržišnu gospodarsku djelatnost, a računovodstvene poslove za te djelatnosti ne obavlja odvojeno.

Novina je propisana i u postupcima donošenja rješenja o komunalnom doprinosu, koja se donose nakon prestanka važenja Programa gradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture, između ostalog, i glede sadržaja tog rješenja. Propisana je i odgovarajuća primjena rješenja o komunalnom doprinosu koje je doneseno na temelju zakona koji je vrijedio prije stupanja na snagu novog Zakona o komunalnom gospodarstvu, kao i u slučaju kada se obveznik komunalnog doprinosa, odnosno investitor u roku godinu dana od dana stupanja na snagu novog Zakona o komunalnom gospodarstvu poziva na zakon koji je vrijedio prije toga. 

Ostavljeno je jedinicama lokalne samouprave te društvima i ustanovama usklađenje općih akata o osnivanju, statuta i drugih općih akata s novim Zakonom o komunalnom gospodarstvu u roku šest mjeseci od dana stupanja na snagu novoga Zakona o komunalnom gospodarstvu, osim u slučaju kada jedinice lokalne samouprave usklađuju vrijednost temeljnog kapitala i vrijednost dionica ili udjela u trgovačkim društvima, odnosno vrijednost udjela u javnim ustanovama s novim Zakonom o komunalnom gospodarstvu, za što je propisan rok od godinu dana od dana stupanja na snagu novoga Zakona o komunalnom gospodarstvu. Jedinicama lokalne samouprave sada je produljen rok s tri mjeseca na šest mjeseci od dana stupanja na snagu novog Zakona o komunalnom gospodarstvu, za donošenje odluka o komunalnom doprinosu i komunalnoj naknadi.

Općenito gledajući, Zakon o komunalnom gospodarstvu ne doživljava nikakve presudne promjene, već se na putu do Hrvatskog sabora, sve svodi na popunjavanje pravnih praznina, odnosno usklađivanje sa zakonima koji su paralelno u njega zadirali ili predstavlja terminološka usklađenja. Naglašava važnost komunalnog gospodarstva, poboljšava provedbu komunalnog reda u jedinicama lokalne samouprave i daje određenu preglednost.

[1] Nar. nov., br. 36/95, 70/97, 128/99, 57/00, 129/00, 59/01, 26/03, 82/04, 110/04, 178/04, 38/09, 79/09, 153/09, 49/11, 84/11, 90/11, 144/12, 94/13, 153/13, 147/14 i 36/15.
[2] Zakon o vodama (Nar. nov., br. 153/09, 63/11, 130/11, 56/13, 14/14 i 46/18) Zakon o cestama (Nar. nov., br. 84/11, 18/13, 22/13, 54/13, 148/13 i 92/14) Zakon o održivom gospodarenju otpadom (Nar. nov., br. 94/13 i 73/17) Zakon o gradnji (Nar. nov., br. 153/13 i 20/17) Zakon o financiranju vodnog gospodarstva (Nar. nov., br. 107/95, 19/96, 88/98, 150/05 - osim odredaba navedenih u čl. 94. st. 2. i čl. 95. st. 2.), 90/11 - v. čl. 118. ZID Zakona o prostornom uređenju i gradnji, 56/13 (154/14 - Uredba - prestala važiti), 119/15 – Uredba, 120/16 i 127/17) Uredba o gospodarenju komunalnim otpadom (Nar. nov., br. 50/17)Zakon o prostornom uređenju (Nar. nov., br. 153/13 i 65/17) Zakon o pravu na pristup informacijama (Nar. nov., br. 25/13 i 85/15) Opći porezni zakon (Nar. nov., br. 115/16) Zakon o trgovačkim društvima (Nar. nov., br. 111/93, 34/99, 121/99 - vjerodostojno tumačenje, 52/00 - Odluka USRH, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09, 125/11 - v. čl. 381. Kaznenog zakona, 152/11 - proč. tekst, 111/12, 68/13 i 110/15).
[3] U šest slučajeva Zakon o komunalnom gospodarstvu mijenjan je drugim zakonima, kojima je u više slučajeva paralelno uređivana materija vezana uz komunalnu infrastrukturu, građenje i financiranje komunalne infrastrukture.
[4] Zakon o vodama, Zakon o pogrebničkoj djelatnosti, Zakon o održivom gospodarenju otpadom.
[5] Nar. nov., br. 120/16.
[6] Nar. nov., br. 41/18.