Pitanje povrata imovine oduzete za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, pitanje je o kojemu se u našoj pravnoj znanosti često pisalo, a osobito o pravnim pitanjima povrata imovine između Republike Hrvatske i Svete Stolice^[1]. Problem oduzete imovine trebao se riješiti Zakonom o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine^[2] (u nastavku teksta: Zakon), čija je primjena otpočela 1. siječnja 1997. Među ovlaštenicima na povrat, sukladno ovome Zakonu, jest i Katolička Crkva, kao i njezine pravne osobe (detaljnije v. infra) te je pitanje povrata imovine oduzete Katoličkoj Crkvi od samoga početka predstavljalo jedno od osjetljivijih pitanja koje je opterećivalo odnose države i Katoličke Crkve. Uvidjelo se, dijelom i zbog opsega imovine oduzete Katoličkoj Crkvi i važnosti te imovine za njezino daljnje normalno funkcioniranje i djelovanje, kako je to pitanje potrebno riješiti na najvišoj razini. Tako su, nedugo po stupanju na snagu Zakona, Republika Hrvatska i Sveta Stolica sklopile poseban međudržavni Ugovor o pravnim pitanjima (u nastavku teksta: Ugovor)^[3]. Ugovorom između Republike Hrvatske i Svete Stolice uređeno je pravo Katoličke Crkve na povrat imovine oduzete za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine. 

Republika Hrvatska imenovala je, 2001. godine, Rješenjem o imenovanju supredsjedateljice i zamjenice supredsjedateljice Mješovitog povjerenstva Vlade Republike Hrvatske i Hrvatske biskupske konferencije za izradu popisa imovine oduzete Katoličkoj Crkvi za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine^[4] svoje članove Povjerenstva kojemu je cilj bio izraditi popis imovine oduzetoj Katoličkoj Crkvi. Ostale članove povjerenstva imenuje Hrvatska biskupska konferencija (HBK). Osim izrade popisa, cilj je mješovitog povjerenstva i izrada prijedloga rješavanja problema te koordinacija aktivnosti tijela državne uprave u poslovima povrata imovine. To mješovito povjerenstvo postoji, na papiru, i danas, ali nema velikih pomaka u rješavanju toga vrlo složenog i financijski iznimno opterećujućeg procesa za samu državu.

Međutim, realizacija ugovorenoga i stipuliranoga Ugovorom nije nimalo jednostavna. Dijelom je to posljedica stvarne financijske i druge nemogućnosti države da ispoštuje odredbe Ugovora, a dijelom je to posljedica nedovoljno detaljnog pravnog definiranja određenih instituta u teksta samog Ugovora.

Predmet ovog članka jest definiranje pojmova »odgovarajuća zamjena« iz članka 2. Ugovora, »prikladna zamjena« iz članka 4. Ugovora i »primjerena novčana naknada« iz članka 5. Ugovora u kontekstu pitanja primjenjuju li se, i ako da, kako, odredbe o utvrđivanju naknade Zakona prigodom određivanja naknade za imovinu oduzetu pravnim osobama Katoličke Crkve u Republici Hrvatskoj.

Općenito, kada govorimo o pojmu naknade u kontekstu naknade za oduzetu imovinu prije 1991. godine, ne smijemo zaboraviti da se na njega ne može jednostavno primijeniti naše današnje ustavnopravno poimanje naknade za ograničavanje (oduzimanje) vlasništva. Naime, da je to moguće, odgovor na postavljena pitanja bio bi jednostavan - sukladno članku 50. stavak 1.^[5] Ustava RH, radilo bi se o tržišnoj vrijednosti nekretnina, pa ovo pravno mišljenje ne bi bilo potrebno. Naime, sukladno Odluci Ustavnog suda RH, U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999.^[6], kada govorimo o naknadi za imovinu oduzetu za jugoslavenske komunističke vladavine, moramo imati na umu sljedeće: 

Ponajprije, moramo postaviti stvari u vremenski kontekst. Zakon je donesen 1996. godine te je stupio na snagu 1. siječnja 1997. Prema tome, zakonodavac je donošenjem Zakona izrazio svoju volju da ispravi određene nepravednosti koje su nastale u prijašnjem društvenom uređenju. Sukladno odredbama ovog Zakona (čl. 12. st. 1.)^[7], ovlaštenici na naknadu su i pravne osobe u sklopu Katoličke Crkve (i prije sklapanja posebnog Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima odnosno njegova stupanja na snagu 9. travnja 1997.) jer su zadovoljavale uvjet iz članka 12. stavak 1. Zakona (»održale neprekinuto pravno sljedništvo, obavljale djelatnost i imale sjedište.«). Naime, Zakon propisuje da su ovlaštenici prava na naknadu i pravne osobe (čl. 12. st. 1.), a republički Zakon o pravnom položaju vjerskih zajednica^[8], koji je bio na snazi do donošenja novog Zakona o pravnom položaju vjerskih zajednica^[9], priznavao je vjerskim zajednicama i njihovim organima pravnu osobnost, sukladno članku 8., koji je propisivao da su vjerske zajednice i njihovi organi pravne osobe u smislu građanskog prava, a posebno je bilo propisano kako i vjerske zajednice i njihovi organi (pravne osobe Katoličke Crkve) mogu biti nositeljima prava vlasništva.^[10]

Ugovor je sklopljen 1998. godine te je stupio na snagu 14. prosinca 1998. godine. Prema tome, i prije sklapanja Ugovora Katolička Crkva u Republici Hrvatskoj ostvarivala je, sukladno Zakonu, pravo na naknadu za imovinu koja joj je bila oduzeta. Nakon stupanja na snagu Ugovora (14. prosinca 1998.) pitanje naknade za oduzetu imovinu koja je prethodno bila u vlasništvu pravnih osoba Katoličke Crkve, uređeno je, ponajprije, Ugovorom, a tek podredno Zakonom. Pitanje koje moramo razriješiti jest - koje su odredbe Zakona derogirane Ugovorom, koji je, sukladno članku 140. Ustava, po pravnoj snazi iznad zakona. Naime: »Treba napomenuti da samo međunarodni ugovori koji su na snazi, a sklopljeni su i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, čine dio pravnog poretka Republike Hrvatske i po pravnoj su snazi iznad zakona (čl. 134. Ustava), pa samo oni neposredno stvaraju uzajamna prava i obveze između države i građana te drugih pravnih subjekata.«.^[11]Prema tome, Ugovorom je neosporivo uspostavljen povoljniji status Katoličke Crkve u odnosu na uređenje uspostavljeno Zakonom, glede povrata imovine koja se ne može vratiti u naravi.

Kada sagledamo relevantne odredbe Ugovora, člankom 2. b) i c) propisano je da se Republika Hrvatska obvezuje da će »naći odgovarajuću zamjenu za dio dobara koji nije moguće vratiti« i »isplaćivati pravnim osobama Katoličke Crkve naknadu u novcu za ostalu imovinu koja neće biti vraćena.«. Osim toga, članak 4. propisuje da će »Republika Hrvatska, u dogovoru s mjerodavnim vlastima Katoličke Crkve i u skladu sa zakonskim odredbama, izvršit (će) prikladnu zamjenu za dio dobara koji nije u stanju vratiti Katoličkoj Crkvi. Zamjenu dobara i rokove također će utvrditi mješovito povjerenstvo u roku od godine dana od stupanja na snagu ovoga Ugovora.«. Dodatno, Ugovor stipulira (čl. 5. t. 1.) da će »Republika Hrvatska (će) pravnim osobama Katoličke Crkve od godine 2000., kao naknadu za oduzeta dobra koja nije moguće vratiti, isplaćivati primjerenu novčanu naknadu u četiri godišnja obroka.«

Ono što je sada potrebno, jest definirati navedene pojmove.

Počet ćemo s odgovarajućom odnosno prikladnom zamjenom. Ako ne postoji mogućnost povrata imovine u naravi, Republika Hrvatska se, sukladno Ugovoru, obvezala da će izvršiti odgovarajuću odnosno prikladnu zamjenu. Što to znači? Zakon definira da se naknada, ako se imovina ne može vratiti u naravi, daje u načelu u novcu ili vrijednosnim papirima (dionice ili udjeli i obveznice), a iznimno u naravi. Kako smo vidjeli, Ugovor je i tu uspostavio povoljniji položaj Katoličke Crkve jer je stipulirao da će se: » … Katoličkoj Crkvi, u razumnom roku, u naravi vratiti imovinu koju je moguće vratiti prema zakonskim odredbama.«. Međutim, kada govorimo o odgovarajućoj odnosno prikladnoj zamjeni, jasno je da Ugovor ne propisuje davanje novca. Naime, Ugovor stipulira da će »Republika Hrvatska, u dogovoru s mjerodavnim vlastima Katoličke Crkve i u skladu sa zakonskim odredbama, izvršit (će) prikladnu zamjenu za dio dobara koja nije u stanju vratiti Katoličkoj Crkvi. Zamjenu dobara (istaknuo autor) i rokove također će utvrditi mješovito povjerenstvo …« (čl. 4.). Iz navedenoga proizlazi da se za »dobra« koja se ne mogu vratiti u naravi ne daje novac, nego druga dobra, tj. za dobra koja se ne mogu vratiti provodi se »odgovarajuća i prikladna zamjena« (čl. 2. st. 1. b) u svezi s člankom 4. Ugovora). Što bi, dakle, bila odgovarajuća zamjena? U nedostatku boljega, poslužit ćemo se praksom Europskog suda za ljudska prava, koju je taj Sud postavio u slučaju »The former king of Greece and others vs. Greece« (1994.). Naime, u tom je slučaju Sud zaključio da »primjerena naknada« znači vrijednost oduzete imovine u trenutku donošenja odluke o povratu, uzimajući u obzir okolnosti koje su utjecale na tržišnu vrijednost koju je ta imovina imala u trenutku oduzimanja. Prema tome, primjenjujući to na izraze »odgovarajuća i prikladna zamjena«, možemo zaključiti da Ugovor propisuje da će se Katoličkoj Crkvi dati, za dobra koja se ne može vratiti u novcu, druga dobra čija vrijednost odgovara tržišnoj vrijednosti imovine koja se ne može vratiti, u doba donošenja odluke o povratu. Smatramo, dakle, da se kao zamjena mora dati druga odgovarajuća nekretnina koja odgovara tržišnoj vrijednosti oduzete imovine, odnosno da se radi o supstituciji/zamjeni prema tom načelu.^[12]Sam Zakon propisuje (čl. 1. st. 3.) da se, ako neka osoba stječe pravo na naknadu određene imovine u naravi, iz razloga obrane ili nacionalne sigurnosti zemlje može dati druga odgovarajuća imovina u vlasništvo ili druga odgovarajuća naknada. U ovom slučaju radi se o situaciji u kojoj se imovina može vratiti u naravi, ali se to iz sigurnosnih razloga ipak ne čini.

Osoba tada ima pravo na odgovarajuću imovinu ili odgovarajuću naknadu - u tržišnoj vrijednosti imovine koja se može vratiti u naravi, ali se to neće učiniti iz sigurnosnih razloga. Takva naknada, čak i prema Zakonu, mora biti u tržišnoj vrijednosti jer bi inače predstavljala nerazmjerno opterećenje stranke kojoj se nekretnina može vratiti, ali se to ne radi zbog sigurnosnih razloga, u odnosu na druge osoba, kod kojih takvih razloga nema, pa im se u naravi vraća oduzeta imovina. Analogno, ovo objašnjenje »odgovarajuće naknade« posebno vrijedi za naknadu koja se daje Katoličkoj Crkvi. Ako povučemo paralelu s još jednim institutom kod kojega se susrećemo s pojmom »odgovarajuća nekretnina« - izvlaštenjem - onda je općeprihvaćena činjenica da »odgovarajuća nekretnina« znači nekretnina koja odgovara visini tržišne vrijednosti nekretnine koja se izvlašćuje, odnosno koja omogućuje približno[13] iste mogućnosti korištenja. Općenito, ako se pri izvlaštenju daje naknada u drugoj odgovarajućoj nekretnini, nije dovoljno da se samo pazi na ekvivalent vrijednosti nekretnina. Potrebno je postići što je moguće manje mijenjanje životnih uvjeta i standarda vlasnika, kao i omogućiti iste uvjete korištenja kao i izvlaštene nekretnine.^[14]

Dakako, sve navedeno vrijedi ako obveznik davanja naknade za oduzetu imovinu ima na raspolaganju odgovarajuću imovinu. Ako nema, primjerice, odgovarajućeg građevinskog zemljišta, zamjena se može izvršiti i u drugim oblicima koji odgovaraju vrijednosti imovine koja je oduzeta. Osim toga, potrebno je da o dobrima kojima će se zamijeniti oduzeta imovina, a sukladno Ugovoru, dogovor postignu nadležna državna i crkvena tijela. 

Dakako, iluzorno je očekivati da je u svim slučajevima moguće izvršiti naturalnu zamjenu odnosno da je moguće na takav način obeštetiti Katoličku Crkvu. Zbog toga je Ugovor i propisao da će se za imovinu koju nije moguće vratiti, a nije provedena prikladna odnosno odgovarajuća zamjena, isplaćivati »primjerena novčana nadoknada« (čl. 5. st. 1.). Ukupan iznos te nadoknade, prema Ugovoru, treba utvrditi crkveno-državno povjerenstvo stručnjaka na temelju procjene vrijednosti tih dobara, a u skladu sa zakonskim odredbama …

Što predstavlja sintagma »primjerena novčana nadoknada« u kontekstu ugovorne odredbe »u skladu sa zakonskim odredbama«? Prvo, jasno je da je Ugovor derogirao odredbu Zakona da se naknada daje u obveznicama Republike Hrvatske (iznimno - za stan- dijelom u novcu), jer članak 2. stavak 1. c) Ugovora jasno propisuje da će se, za imovinu koja neće biti vraćena ili koja neće biti »odgovarajuće odnosno prikladno« zamijenjena, naknada plaćati u novcu.^[15] Međutim, moramo odgovoriti i na pitanje kako će se odrediti iznos »odgovarajuće odnosno prikladne« naknade za imovinu koju nije moguće vratiti, a država nema odgovarajuću nekretninu koju bi dala Katoličkoj Crkvi u zamjenu, tj. primjenjuju li se onda kriteriji za određivanje naknade utvrđeni člankom 59.^[16]Zakona. Odnosno, ako se ne primjenjuju, kako i prema kojim kriterijima odrediti iznos naknade koji će se Katoličkoj Crkvi isplatiti u novcu za imovinu koja se neće vratiti ili odgovarajuće/prikladno zamijeniti? Ovdje se moramo osvrnuti na dopis Županijskog državnog odvjetništva od 3. rujna 2012. godine^[17], kojim se navodi da se i pravnim osobama Katoličke Crkve naknada za imovinu koja se ne vraća u naravi, utvrđuje sukladno Pravilniku o mjerilima za utvrđivanje naknade za oduzeto građevinsko zemljište i poslovni prostor^[18]. Prvo, navedeni dopis u suprotnosti je s dopisom^[19] Državnog odvjetništva Republike Hrvatske od 14. lipnja 2011., upućenog Agenciji za upravljanje državnom imovinom, u kojem se izričito navodi da »formalnopravno ne postoji zapreka da se Zboru Prebendara prvostolne crkve zagrebačke umjesto isplate naknade u novcu u zamjenu dade druga imovina Republike Hrvatske (nekretnine, dionice, udjeli u trgovačkim društvima) …« te da je »to pitanje … u nadležnosti mješovitog Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske i Hrvatske biskupske konferencije«.

Drugo, Ugovor jasno stipulira da će se iznos naknade utvrditi u skladu sa zakonskim odredbama. Prema tome, nedvojbeno je da nema mjesta primjeni podzakonskih akata (propisa, pravilnika, naredbi, naputaka itd.), prigodom utvrđivanja naknade za imovinu oduzetu pravnim osobama Katoličke Crkve. Međutim, ovdje se javlja pitanje prema kojim kriterijima onda utvrditi propisanu »primjerenu novčanu naknadu«. Može li Katolička Crkva tražiti punu tržišnu vrijednost nekretnine koju nije moguće vratiti u naravi, a država nema odgovarajuću nekretninu koju bi dala u zamjenu?

Jasno je, a to slijedi i iz ispravnog mišljenja Ustavnog suda Republike Hrvatske da »nijedna od tranzicijskih zemalja u kojima se pravno regulira i provodi denacionalizacija (u najširem smislu) nema ekonomske moći da u naravi vrati svu oduzetu imovinu (kad bi to pravno i praktički i bilo moguće) da nadoknadi sve štetne posljedice oduzimanja. Zbog toga se u svim nacionalnim zakonima o denacionalizaciji pojavljuju ista ograničenja (u različitim inačicama i stupnjevima), posebice glede kruga ovlaštenika, imovine koja se naknađuje ili vraća i opsega naknade.«. Država se, odnosno Sabor, time i vodila prigodom donošenja zakona, ali, smatramo, i prigodom sklapanja Ugovora. Prema tome, kada se naknada plaća u novcu, izraz »primjerena novčana naknada« koju će utvrditi crkveno-državno povjerenstvo stručnjaka na temelju procjene vrijednosti tih dobara, a u skladu sa zakonskim odredbama, treba tumačiti u skladu s navedenim. Prema tome, smatramo da se prigodom utvrđivanja toga iznosa može poslužiti kriterijima koji su, za pojedinu imovinu, postavljeni člankom 59. Zakona, koji propisuje postotke  visine naknade, a prema visini vrijednosti pojedine oduzete nekretnine. Međutim, oko primjerenog postotka mora se postići dogovor unutar crkveno-državnog povjerenstva, jer i ovdje vrijedi već izrečeno stajalište da Katolička Crkva i njezine pravne osobe i ovdje imaju povoljniji položaj, prema Ugovoru.

Naime, Zakon u članku 59. postavlja »skalu« ovisno o vrijednosti imovine, pa se tako naknada može odrediti u punom, 100 % iznosu za imovinu vrijednosti do 100.000,00 kuna, ali iznos može biti i manji, do 73,26 % ukupne vrijednosti, a za imovinu koja vrijedi preko 75 milijuna kuna, iznos naknade ne smije prijeći 4,93 % vrijednosti, odnosno propisan je maksimalan iznos naknade od 3,7 milijuna kuna. 

Prema tome, unutar mješovitog povjerenstva koje treba popisati imovinu oduzetu Katoličkoj Crkvi, procijeniti vrijednost te imovine i odrediti naknadu za tu imovinu mora se postići dogovor o primjerenoj novčanoj naknadi. Smatramo da ta novčana naknada ne može biti tržišna, odnosno 100 % vrijednosti te imovine, zbog već citiranog stajališta Ustavnog suda, kojemu se priklanjamo. Iznos naknade, prema našem mišljenju, ne može prijeći 73,26 % vrijednosti imovine, što predstavlja drugi najviši postotak koji je određen Zakonom. Međutim, smatramo da ograničenja postavljena Zakonom glede omjera visine naknade i vrijednosti imovine za Katoličku Crkvu ne vrijede, kao ni maksimalan iznos za oduzetu imovinu od 3,7 milijuna kuna. Zbog stipulacije u Ugovoru, smatramo da, neovisno o tržišnoj vrijednosti oduzete imovine koju se ne može vratiti u naravi, a država nema odgovarajuću nekretninu koju bi dala u zamjenu, mješovito povjerenstvo može postići dogovor o primjeni bilo kojeg postotka, do 73,26, koji nađe »primjerenim«. Ono što moramo naglasiti jest nužnost dogovora unutar povjerenstva, bez kojega nije moguće odrediti iznos naknade za imovinu oduzeti Katoličkoj Crkvi, a koju se ne vraća u naravi te za koju država nema odgovarajuću nekretninu koju bi dala u zamjenu.

U zaključku, Ugovorom je Katolička Crkva stavljena u povoljniji položaj u odnosu na ostale ovlaštenike na naknadu za imovinu oduzetu za jugoslavenske komunističke vladavine u Republici Hrvatskoj. Kada se naknada ne može postići vraćanjem imovine u naravi, postoje dvije mogućnosti:

1. odgovarajuća/prikladna zamjena dobara, pri čemu to znači da se, ako Republika Hrvatska ima na raspolaganju odgovarajuća dobra, zamjena obavlja u skladu s tržišnim vrijednostima imovine koja je oduzeta, u vrijeme donošenja odluke (u ovom slučaju na dan donošenja rješenja od  strane Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove) i imovine koja se daje u zamjenu;

2. primjerena naknada u novcu - kada Republika Hrvatska ne raspolaže odgovarajućom imovinom koju može dati u zamjenu, kada se taj iznos utvrđuje primjenom zakonskih kriterija postavljenih u članku 59. stavak 1. Zakona, ali uz prethodni dogovor unutar crkveno-državnog povjerenstva oko primjerenog postotka koji bi se primjenjivao na pojedine nekretnine oduzete Katoličkoj Crkvi odnosno njezinim pravnim osobama, pri čemu taj postotak ne bi mogao biti veći od 73,26 %.

[1] Ovaj članak predstavlja proširenu i dopunjenu verziju pravnog mišljenja koje je autor izradio za Zbor prebendara prvostolne crkve Zagrebačke.
[2] Nar. nov., br. 92/96, 39/99, 92/99, 43/00, 131/00, 27/01, 80/02 i 81/02 - ispr.
[3] Nar. nov. - MU, br. 8/97.
[4] Nar. nov., br. 6/01.
[5] »Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.«
[6] Nar. nov., br. 39/99.
[7]»Pravne osobe, odnosno njihovi pravni sljednici kojima je imovina oduzeta na temelju propisa iz članka 2. te akata i načina propisanih člankom 3. ovoga Zakona imaju pravo na naknadu za oduzetu imovinu samo ako su do donošenja ovoga Zakona na teritoriju Republike Hrvatske održale neprekinuto pravno sljedništvo, obavljale djelatnost i imale sjedište.«
[8] Nar. nov., br. 14/78 i 52/88.
[9] Nar. nov., br. 83/02.
[10] »Vjerske zajednice ili njihovi organi mogu u granicama utvrđenim ustavom, zakonima i drugim propisima imati pravo vlasništva na nekretninama potrebnim za obavljanje vjerskih poslova, vjerskih obreda i smještaj svojih službenika.« - čl. 7. Zakona o pravnom položaju vjerskih zajednica.
[11] U-I-673/1996 i dr.
[12] Slično i Simonetti, D., Denacionalizacija, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2004., str. 20.
[13] »Približno iste« iz razloga što je nemoguće postići identične, makar subjektivno, uvjete korištenja neke imovine.
[14] O odgovarajućoj nekretnini kao naknadi za izvlaštenu nekretninu v. detaljnije: Staničić, F., Razvoj instituta izvlaštenja u Hrvatskoj (doktorska disertacija), Zagreb, 2011., str. 307, 308, 528, 532 i 539, Peček, R., Komentar Zakona o izvlaštenju, Informator, Zagreb, 2012., str. 154 i 157.
[15] Tako i Simonetti, P., op. cit. str. 289.
[16] Dokument učinjen dostupnim autoru od Zbora prebendara, nap. a.
[17] Nar. nov., br. 204/03 i 3/04.
[18] Dokument učinjen dostupnim autoru od Zbora prebendara, nap. a.