Izbjeglička kriza kakvoj danas svjedočimo na granicama Europske unije (u nastavku teksta: EU), u globalnim razmjerima nije ništa novo. Migracije postoje oduvijek, a prema njima se odnosilo različito*.

Tijekom povijesti bilo je poželjnih i projektiranih, kontroliranih i nužnih migracija, ali i onih koje su predstavljale sigurnosno pitanje^[1]. Od projekta zajedničkog europskog sustava azila očekivalo se da će riješiti ovaj problem i tako omogućiti funkcioniranje EU kao bezgranične zone. Međutim, rješenje tog problema moguće je samo uz temeljitu reformu sustava izbjegličke zaštite i modela podjele odgovornosti za izbjeglička pitanja u EU, no takav razvoj događaja zasad se ne čini izglednim. Umjesto napretka u reformama EU se nalazi u istom problemu kao i u posljednjih tridesetak godina, a rješenje se, kao i do sada, traži izvan njezinih granica^[2]. U okviru izbjegličke politike najugroženija skupina su djeca i žene te se samim time i prilikom prelaska u druge zemlje pokušava spojiti razdvojene članove obitelji da bi njihova integracija u novo društvo započela kao zajednička. 

Stoga je predmet ovog članka pravo na spajanje obitelji azilanta i stranca pod supsidijarnom zaštitom, koji su zaštićeni nizom nacionalnih zakona i međunarodnih propisa. 

Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. izbjeglicom smatra osobu koja se zbog događaja koji su se odigrali prije 1. siječnja 1951. i osnovanog straha od progona zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnost nekoj društenoj grupu ili svojih političkih uvjerenja nalazi izvan zemlje svog državljanstva, i koja se ne može, ili zbog straha ne želi staviti pod zaštitu te zemlje. Izbjeglica može biti i bez državljanstva ako je izvan zemlje prethodnog boravišta, a ne može se ili se zbog straha ne želi vratiti u tu državu^[3].

Upravo zato, azil je temeljno pravo i odobrava se osobama koje bježe od progona ili velike opasnosti te je davanje azila međunarodna obveza, u skladu s Konvencijom o zaštiti izbjeglica iz 1951. Opća deklaracija o ljudskim pravima iz 1948. jamči da svatko ima pred progonom pravo tražiti i dobiti utočište u drugim zemljama^[4], države potpisnice Protokola o statusu izbjeglica iz 1967. obvezuju se na primjenu Konvencije o statusu izbjeglica^[5], a Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima iz 1976. govori o mogućnosti napuštanja bilo koje zemlje, uključujući vlastitu^[6]. Također, čitav niz direktiva i uredaba o različitim pitanjima vezanim uz azil čine pravnu stečevinu EU o azilu^[7].

Povelja Europske unije o temeljnim pravima jamči pravo na azil, uz poštovanje pravila iz Konvencije o statusu izbjeglica i Protokola o statusu izbjeglica te u skladu s Ugovorom o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije^[8].

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda^[9] (u nastavku teksta: Europska konvencija) ne sadržava pravo na azil kao takvo. Odbiti pojedinca, međutim, bilo na granici, bilo drugdje unutar jurisdikcije države, i izložiti ga riziku mučenja ili neljudskog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, zabranjeno je člankom 3. Europske konvencije. U krajnjim slučajevima i udaljenje, izručenje ili protjerivanje također mogu dovesti u pitanje odredbu članka 2. Europske konvencije kojom se štiti pravo na život.

Pravo na utočište zajamčeno je i Ustavom Republike Hrvatske. Strani državljanin i osobe bez državljanstva mogu dobiti utočište u Republici Hrvatskoj (u nastavku teksta: RH), osim ako su progonjeni za nepolitičke zločine i djelatnosti oprečne temeljnim načelima međunarodnog prava^[10].

Prema Zakonu o međunarodnoj i privremenoj zaštiti^[11](u nastavku teksta: ZMPZ), azil je status koji se priznaje na temelju odluke nadležnog tijela tražitelju koji se nalazi izvan zemlje svog državljanstva ili uobičajenog boravišta, a osnovano strahuje od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili političkog mišljenja zbog čega ne može ili ne želi prihvatiti zaštitu te zemlje. 

S druge strane, supsidijarna zaštita priznat će se tražitelju koji ne ispunjava uvjete za priznavanje azila ako postoje opravdani razlozi koji ukazuju da će se povratkom u zemlju podrijetla suočiti sa stvarnim rizikom trpljenja ozbiljne nepravde i koji nije u mogućnosti ili zbog takvog rizika ne želi prihvatiti zaštitu te zemlje. Ozbiljna nepravda podrazumijeva prijetnju smrtnom kaznom ili smaknućem, mučenje, nečovječno ili ponižavajuće postupanje ili kažnjavanje te ozbiljnu i individualnu prijetnju životu civilnog stanovništva zbog proizvoljnog općeg nasilja u situacijama međunarodnog ili unutarnjeg oružanog sukoba^[12].

Prema Općoj deklaraciji o ljudskim pravima, obitelj je prirodna i temeljna društvena jedinica, i ima pravo na zaštitu društva i države^[13]. O načelu jedinstva obitelji govore i Konvencija o statusu izbjeglica i Protokol o statusu izbjeglica. Smatrajući da je jedinstvo obitelji, koja je prirodna i osnovna jedinica društva, osnovno pravo svakog izbjeglice te da je to jedinstvo u konstantnoj opasnosti, prava osigurana izbjeglicama proširuju se i na članove obitelji. 

U skladu s Europskom konvencijom i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima, poštovanje obiteljskog života trebalo bi biti primarna briga država članica. Osim toga, od osobite je važnosti promicati integraciju članova obitelji. 

Ured Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice, Hrvatski Crveni križ i druge organizacije koje se bave zaštitom prava izbjeglica, organiziraju razne odgojne, obrazovne i druge programe, uz prethodnu suglasnost Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (u nastavku teksta: MUP). Prilikom smještaja izbjeglica vodi se računa o spolu, dobi, položaju ranjivih skupina, tražiteljima s posebnim prihvatnim potrebama te cjelovitosti obitelji^[14].

Azilant i stranac pod supsidijarnom zaštitom ima pravo na: boravak u RH, spajanje obitelji, smještaj, rad, zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, slobodu vjeroispovijesti, besplatnu pravnu pomoć, socijalnu skrb, pomoć pri integraciji u društvo, vlasništvo nekretnine sukladno Konvenciji o statusu izbjeglica te stjecanje hrvatskog državljanstva sukladno propisima koji reguliraju stjecanje državljanstva^[15]. 

Isto tako, strancu pod privremenom zaštitom u RH omogućeno je ostvarivanje prava na spajanje obitelji^[16]. 

Iz toga proizlazi da je pravo na spajanje obitelji zajamčeno hrvatskim zakonima i kao takvo mora se poštovati. 

Azilant i stranac pod supsidijarnom zaštitom ima pravo na spajanje obitelji s članovima obitelji - bračnim^[17] ili izvanbračnim drugom prema propisima RH, kao i osobama koje su u zajednici, koja se prema propisima RH može smatrati životnim partnerstvom ili neformalnim životnim partnerstvom, maloljetnim zajedničkim djetetom bračnih i izvanbračnih drugova, njihovim zajedničkim maloljetnim posvojenim djetetom, maloljetnim djetetom i maloljetnim posvojenim djetetom bračnog, izvanbračnog druga ili životnog partnera koji ostvaruje roditeljsku skrb o djetetu, punoljetnom nevjenčanom djecom tražitelja, azilanta, stranca pod supsidijarnom zaštitom ili stranca pod privremenom zaštitom koja zbog svog zdravstvenog stanja nisu u mogućnosti brinuti se za svoje potrebe, roditeljem ili drugim zakonskim zastupnikom djeteta te srodnikom prvog stupnja u ravnoj uzlaznoj lozi s kojim je živio u zajedničkom kućanstvu, ako se utvrdi da je ovisan o skrbi tražitelja, azilanta, stranca pod supsidijarnom zaštitom ili stranca pod privremenom zaštitom^[18].

Maloljetno dijete azilanta i stranca pod supsidijarnom zaštitom, koje nije zasnovalo vlastitu obitelj, slijedi pravni položaj zakonskog zastupnika kojem je odobrena međunarodna zaštita, o čemu MUP donosi odluku^[19]. 

Članovi obitelji azilanta, i stranca pod supsidijarnom zaštitom koji nisu navedeni u prethodnom dijelu, boravak reguliraju sukladno odredbama ZS-a^[20]. Član obitelji azilanta i stranca pod supsidijarnom zaštitom koji zakonito boravi u RH, ostvaruje ista prava kao i azilant, odnosno stranac pod supsidijarnom zaštitom^[21].

Prema hrvatskom zakonodavstvu, zahtjev za spajanje obitelji podnosi stranac pod privremenom zaštitom ili član njegove obitelji koji želi doći u RH. Članu obitelji koji se spaja sa strancem pod privremenom zaštitom, odobrava se privremena zaštita. U slučajevima kada članovi obitelji uživaju privremenu zaštitu u različitim državama članicama EU, prilikom spajanja obitelji uzet će se u obzir interesi članova obitelji^[22]. 

Spajanje obitelji neće se odobriti ako je bračni ili izvanbračni drug oženjen ili je u dugotrajnoj vezi s drugom osobom^[23].

Izvanbračna zajednica, u smislu Zakona o strancima (u nastavku teksta: ZS), životna je zajednica neudane žene i neoženjenog muškarca, koja traje najmanje tri godine ili kraće ako je u njoj rođeno zajedničko dijete^[24].

Odobrenje za privremeni boravak u svrhu spajanja obitelji neće se odobriti ako je brak sklopljen iz koristi. Brakom iz koristi, u smislu ZS-a, smatra se brak koji je sklopljen radi izbjegavanja uvjeta koji su potrebni za ulazak i boravak stranca^[25].

Obitelj je prirodna i temeljna društvena jedinica i kao takva uživa posebnu zaštitu države. Azilanti i stranci pod supsidijarnom zaštitom također su posebna kategorija uživatelja prava na koja vrijede posebna pravila zajamčena nacionalnim zakonodavstvom svake države, uz primjenu europskog prava. Prema hrvatskim propisima, zajamčeno je pravo na spajanje obitelji. Izbjeglička politika u Republici Hrvatskoj oblikovana je u skladu s europskom stečevinom, ali i nedostatkom volje EU da novonastalu izbjegličku krizu dočeka pripremljena. Upravo zato je i u području prava na spajanje obitelji potrebno razmišljati o unaprjeđenjima i izmjenama da bi se takvo pravo u potpunosti moglo realizirati.

[*]Rad je temeljen na završnom radu Selme Pezerović, pod istovjetnim naslovom izrađenim pod mentorstvom izv. prof. dr. sc. Marka Šikića.
[1]Tatalović, Siniša, Malnar, Dario, Sigurnosni aspekti izbjegličke krize, Političke analize, 6(2015.), str. 24.
[2]Baričević, Vedrana, Izbjeglička i migracijska pitanja kao izvor trajne krize Europske unije: neuspjeh europskih politika azila i migracija, Političke analize, 6(2015.), str. 5.
[3] Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951., čl. 1.a st. 2. O pojmu izbjeglice v. i Staničić, Frane, Policijsko upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2015., str. 186 i 187.
[4] Opća deklaracija o ljudskim pravima usvojena i proglašena na Općoj skupštini Ujedinjenih naroda rezolucijom br. 217 /III 10. prosinca 1948., čl. 14. st. 1.
[5] Protokol o statusu izbjeglica iz 1967., čl. 1. st. 1.
[6] Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, usvojen na Općoj skupštini Ujedinjenih naroda, 16. prosinca 1966. (rezolucija br. 2200 A /XXI/) stupio na snagu 23. ožujka 1976., čl. 12. st. 2.
[7] V. tako, npr. Direktivu Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji, Direktivu 2001/55/EZ Vijeća od 20. srpnja 2001. o minimalnim standardima za dodjelu privremene zaštite u slučaju masovnog priljeva raseljenih osoba te o mjerama za promicanje uravnoteženih napora država članica pri prihvatu i snošenju posljedica prihvata tih osoba,Direktivu 2013/33/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, Uredbu (EU) 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (preinaka), Direktivu 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite i Direktivu 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (preinačena).
[8]Povelja Europske unije o temeljnim pravima, 2007/C 303/01, čl. 18.
[9]Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Nar. nov. - MU, br. 18/97, 6/99, 14/02, 13/03, 9/05, 1/06 i 2/10).
[10]Ustav Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14), čl. 33. st. 1.
[11]Zakon o međunarodnoj i privremenoj zaštiti (Nar. nov., br. 70/15 i 127/17).
[12] ZMPZ,čl. 20. i 21.
[13] Opća deklaracija o ljudskim pravima, čl. 16. st. 3.
[14] ZMPZ, čl. 56. st.2. i 4.
[15] ZMPZ, čl. 64.
[16] ZMPZ, čl. 83. st. 1.
[17] U slučaju poligamnog braka, spajanje obitelji na području RH odobrit će se samo jednom bračnom drugu. Zakon o strancima (Nar. nov., br. 130/11, 74/13, 69/17 i 46/18 - u nastavku: ZS), čl. 56. st. 3.
[18] ZMPZ, čl. 66. st. 1.
[19] ZMPZ, čl. 66. st. 2.
[20] ZMPZ, čl. 66. st. 3.
[21] ZMPZ, čl. 66. st. 4.
[22] ZMPZ,čl. 89.
[23] ZS, čl. 56. st. 4.
[24] ZS, čl. 56. st. 5.
[25] ZS, čl. 57. st. 1. i 2.