Zakonodavstvo
Sudska praksa
Alati
Stručni članci
×
24.10.2012.
Primjena pravila o računanju roka
U povodu članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Nar. nov., br. 80/02. i 81/02. – ispr.)
U ovom članku autorica piše u povodu Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-III-4529/2010 od 23. svibnja 2012., koja je dovela u pitanje praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (prijašnjeg Upravnog suda Republike Hrvatske) u svezi s računanjem rokova vezanih uz primjenu članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Nar. nov., br. 80/02 i 81/02 - ispr.). Naime, tom Odlukom ukinuta je presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj Us-10061/2006-7, od 27. svibnja 2010. i predmet je vraćen Visokom upravnom sudu na ponovni postupak. Autorica, stoga, iznosi svoje mišljenje o računanju rokova i primjeni Zakona o općem upravnom postupku, glede članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine.
1. Uvodne napomene
Odredbom članka 7. stavak 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, propisano je da određene kategorije ovlaštenika mogu u roku šest mjeseci, od dana stupanja na snagu Zakona, podnijeti zahtjev za povrat imovine. Zakon o izmjenama i dopunama stupio je na snagu danom objave u Narodnim novinama, 5. srpnja 2002., a prema mišljenju Sjednice svih sudaca Upravnog suda Republike Hrvatske (sada Visoki upravni sud RH) na Sjednici svih sudaca, održanoj 9. prosinca 2011., navedeni rok istekao je 5. siječnja 2003.
Povod za održavanje sjednice svih sudaca bila je presuda jednog vijeća Imovinsko-pravnog odjela, a to je Vijeće odstupilo od prakse objavljene u Izboru odluka Upravnog suda Republike Hrvatske za 2010.1
Prema objavljenoj praksi, rok iz članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona je materijalnopravni rok za koji ne vrijede pravila o produljivanju roka kad zadnji dan roka pada na državni praznik ili neradni dan.
Iz obrazloženja presude Us-10061/2006 od 27. svibnja 2010.
»Tužiteljica je dana 7. siječnja 2003. podnijela zahtjev za naknadu oduzete imovine na temelju članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Narodne novine, broj 82/02) kojom su propisane kategorije ovlaštenika naknade koji su mogli podnijeti zahtjev za naknadu oduzete imovine u roku 6 mjeseci do dana stupanja na snagu tog Zakona. Na temelju odredbe članka 13. istog Zakona, zakon je stupio na snagu danom objave u Narodnim novinama, a objavljen je 5. srpnja 2002. godine. Sukladno odredbi članka 100. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 53/91. i 103/96 - Odluka USRH) rok koji je određen po mjesecima, odnosno po godinama, završava se istekom onog dana mjeseca, odnosno godine koji po svojem broju odgovara danu kojim je dostava ili priopćenje izvršeno, odnosno danu u koji pada događaj od kojeg se računa trajanje roka.
Prema tome, sukladno toj zakonskoj odredbi, rok za podnošenje zahtjeva za naknadu oduzete imovine u smislu članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, istekao je 5. siječnja 2003. godine.
Tužiteljica pogrešno smatra da je zadnji dan roka istekao istekom prvog idućeg radnog dana, budući da je 5. siječnja 2003. bila nedjelja, odnosno dan u kojem upravno tijelo ne radi. Ovo iz razloga što je rok iz članka 7. navedenog Zakona materijalnopravni rok, za koje rokove ne važe pravila o produživanju roka kad zadnji dan pada na državni praznik, nedjelju ili dan u koji tijelo ne radi«.
Iz navedenog se može zaključiti da je prema praksi Upravnog suda Republike Hrvatske (sada Visoki upravni sud RH), zadnji dan roka za podnošenje zahtjeva za određene kategorije ovlaštenika naknade, koji su navedeni u odredbi članka 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi, istekao 5. siječnja 2003., u nedjelju.
Prema našem mišljenju navedeni rok nije mogao isteći 5. siječnja 2003. u nedjelju, već 7. siječnja 2003. u utorak, koji je prvi sljedeći radni dan. Naime, 5. siječnja 2003. bila je nedjelja, 6. siječnja blagdan Sveta tri kralja, a 7. siječnja prvi idući radni dan. Međutim, kako je Vijeće vezano stajalištem zauzetim na Sjednici svih sudaca, tako je Vijeće prihvatilo stajalište da je zadnji dan roka za podnošenje zahtjeva istekao dana 5. siječnja 2003. u nedjelju, budući da se prema shvaćanju Sjednice svih sudaca radi o materijalnopravnom roku za koji ne vrijede pravila o produljivanju roka kad zadnji dan roka padne na državni praznik ili neradni dan.
2. Rokovi i klasifikacija rokova
Prema pravnoj teoriji u procesnopravnom smislu, rok je razdoblje u okviru kojeg je procesni subjekt ovlašten i/ili dužan poduzeti neku procesnu radnju, ili razdoblje prije čijeg se isteka procesna radnja ne smije poduzeti, ili razdoblje određeno radi pripremanja procesnog subjekta za poduzimanje neke procesne radnje, ili razdoblje u kojem se čeka na stupanje određenih događaja, provjera rezultata nekih radnji, itd.2
Rokovi se mogu dijeliti na materijalnopravne (građanskopravne) i procesnopravne rokove. Rokovi materijalnog (redovitog) građanskog u najširem smislu te riječi (prava) su oni o kojima ovisi nastupanje učinaka utvrđenih materijalnim pravom. Na te se rokove, u pravilu, ne primjenjuju pravila o povratu u prijašnje stanje, sud ih nije ovlašten produljiti, i na njih ne utječe prekid ili zastoj postupka. Međutim, ako pismena procesna radnja služi osiguranju nekog materijalnopravnog roka, tada i za nju vrijede pravila o održavanju procesnih rokova. Je li neki rok procesnopravne ili materijalnopravne prirode ovisi o prirodi prava u vezi s kojim je određen, a ne o tome u kojem je zakonu propisan. U nekim slučajevima isti rok može imati i materijalnopravni i procesnopravni karakter3.
Ako istek roka ne zahtijeva procesne radnje adresata kao što je to, primjerice, kod zastare, onda taj rok može isteći neovisno o radnom ili neradnom danu tijela upravne ili sudbene vlasti. Kad nema potrebe za poduzimanjem procesne radnje, nema razloga za njihov poseban tretman. Međutim, ako rokovi ovlašćuju adresata na obraćanje nadležnim tijelima državne vlasti radi ostvarivanja nekog prava podložnog prekluziji, tada smatramo da se ti rokovi moraju računati kao procesnopravni rokovi. Mišljenja smo da se u konkretnom slučaju upravo radi o roku koji ima i materijalnopravni i procesnopravni karakter i da za računanje konkretnog roka vrijede pravila za računanje procesnih rokova.
3. Računanje rokova
3.1. Odredbe ZUP-a
Odredbom članka 100. stavak 2. prije važećeg Zakona o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 53/91. i 103/96 - Odluka USRH), propisano je da kad je rok određen po danima, dan u kojem je dostava ili priopćenje izvršeno, odnosno u koji pada događaj od kada treba računati trajanje roka, ne uračunava se i rok, već se za početak roka uzima prvi idući dan. Rok koji je određen po mjesecima, odnosno po godinama, završava se istekom onog dana, mjeseca, odnosno godine koji prema svom broju odgovara danu kad je dostava ili priopćenje izvršeno odnosno u koji pada događaj od kojeg se računa trajanje roka. Ako nema tog dana u posljednjem mjesecu, rok istječe posljednjeg dana tog mjeseca.
Odredbom članka 101. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da početak tog roka ne sprječavaju nedjeljni dani i dani državnih praznika.
Odredbom članka 101. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da ako posljednji dan roka pada u nedjelju ili na dan državnog praznika, ili u neki drugi dan kad tijelo, kod kojeg se radnja postupka mora poduzeti, ne radi, rok istječe istekom prvog idućeg radnog dana.
Iste odredbe o računanju rokova propisane su i u sada važećem Zakonu o općem upravnom postupku (u nastavku teksta: ZUP)4.
3.2. Zakon o naknadi
Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Nar. nov., br. 92/96, 39/99, 42/99, 92/99, 43/00, 131/00, 27/01, 65/01, 118/01, 80/02 i 81/02 – ispr.) nema odredbe o računanju rokova pa je rokove trebalo računati primjenom Zakona o općem upravnom postupku. Naime, odredbom članka 68. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine propisano je da se postupak naknade za oduzetu imovinu provodi prema odredbama Zakona o općem upravnom postupku (Nar. nov., br. 53/91 i 103/96 – Odluka USRH) ako tim Zakonom nije drukčije propisano.
Odredbom članka 7. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine propisano je da zahtjev za naknadu oduzete imovine mogu u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu tog Zakona podnijeti prijašnji vlasnici, koji su pravo na povrat ili naknadu za oduzetu imovinu stekli prema odredbama toga Zakona, a nisu do sada podnijeli zahtjev ili im je zahtjev pravomoćno odbijen, odnosno odbačen i to:
- prijašnji vlasnik državljanin Republike Hrvatske koji na dan donošenja Zakona o naknadi nije imao hrvatsko državljanstvo (čl. 1.ovog Zakona);
- prijašnji vlasnici na koje se odnosi članak 2. ovog Zakona, a to su stranci čije pitanje naknade nije riješeno međudržavnim sporazumom;
- prijašnji vlasnici koji su prema popisu stanovništva iz 1991. imali prebivalište na okupiranom području Republike Hrvatske, odnosno na područjima pod upravom UNTAESA.
Navedena odredba, kojom je određenim kategorijama ovlaštenika produljen rok za podnošenje zahtjeva, odnosi se na prijašnje vlasnike: 1.) koji su državljani Republike Hrvatske, a koji nisu imali hrvatsko državljanstvo u vrijeme donošenja Zakona, što je prije izmjene Zakona i Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske (Nar. nov., br. 39/99) bio jedan od uvjeta za podnošenje zahtjeva za naknadu imovine oduzete za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine; 2.) prijašnji vlasnici strane fizičke i pravne osobe za koje pitanje naknade nije riješeno međudržavnim sporazumom; 3.) prijašnji vlasnici koji su prema popisu stanovništava iz 1991. imali prebivalište na okupiranim područjima Republike Hrvatske odnosno na područjima pod upravom UNTAESA.
Iz navedene odredbe vidljivo je da je rok za podnošenje zahtjeva produljen onim ovlaštenicama koji prema prijašnjem Zakonu i prije Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske nisu niti mogli podnijeti zahtjev, odnosno da su ga podnijeli njihov zahtjev bi bio odbijen/odbačen.
Prema pravnom shvaćanju Visokog upravnog suda rok za podnošenje zahtjeva je materijalnopravni rok i istekao je 5. siječnja 2003.
Uvidom u kalendar za 2003. lako je utvrditi da je 5. siječnja 2003. bila nedjelja, 6 siječnja 2003. blagdan Sveta tri kralja, a 7. siječnja radni dan.
Prema našem mišljenju radi se o roku za kojeg je potrebno poduzimanje procesne radnje koja služi osiguranju nekog materijalnog prava te se taj rok treba računati kao procesni rok. Smatramo da je rok za podnošenje zahtjeva određenoj kategoriji ovlaštenika, iz članka 7. stavak 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, istekao 7. siječnja 2003.
4. Odluka Ustavnog suda
Odlukom Ustavnog suda, broj U-III-4529/2010 od 23. svibnja 2012., usvojena je ustavna tužba tužiteljice, ukinuta je presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-161/2006-7 od 27. svibnja 2010. i predmet je vraćen Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.
Iz Odluke Ustavnog suda:
Ocjena Ustavnog suda 7.2.
Razmatrajući konkretni slučaj Ustavni sud utvrđuje da u osporenoj presudi Upravnog suda nisu obrazloženi razlozi na kojima se temelji pravno stajalište prema kojem je: » rok iz članka 7. navedenog Zakona materijalnopravni rok, za koje rokove ne važe pravila o produživanju roka kad zadnji dan pada na državni praznik, nedjelju ili dan u kojem tijelo ne radi«.
5. Umjesto zaključka
Ustavni sud ocjenjuje da se u konkretnom slučaju, zbog nedostatka obrazloženja razloga za navedeno pravno stajalište, ne može otkloniti sumnja da je osporena presuda Upravnog suda rezultat arbitrarnog i samovoljnog tumačenja i primjene mjerodavnog prava.
Naime, Odlukom Ustavnog suda, broj: U-I-673/1996 i dr. od 21. travnja 1999. (Nar. nov., br. 39/99) ukinute su odredbe čanka 65. stavak 4. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (Nar. nov., br. 92/96, 39/99, 42/99, 92/99, 43/00, 131/00, 65/01 i 118/01 - u daljnjem tekstu ZN) o posljedicama propuštanja roka, ukoliko se odnose na prijašnjeg vlasnika-stranu fizičku osobu. Potom je zakonodavac člankom 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi propisao novi rok u kojem zahtjev za naknadu mogu podnijeti prijašnji vlasnici koji su pravo na povrat ili naknadu za oduzetu imovinu stekli po odredbama tog Zakona, a nisu do sada podnijeli zahtjev ili im je zahtjev pravomoćno odbijen, odnosno odbačen.
Pri tome je zakonodavac propisao da će se zahtjevi podneseni nakon proteka navedenog roka odbaciti međutim nije kao posljedicu propuštanja tog roka propisao gubitak prava utvrđenih ZN-om.
Ustavni sud napominje kako sukladno pravnoj teoriji propuštanje materijalnopravnog roka (za koji ne važe pravila o istjecanju sljedećeg radnog dana ako njegov posljednji dan pada u dan kad upravno tijelo ne radi) ima za svoju posljedicu stvaranje pretpostavki za meritorno odbijanje zahtjeva, dok propuštanje procesnog pravnog roka ima za svoju posljedicu stvaranje pretpostavki za odbacivanje zahtjeva.
Slijedom navedenog, imajući na umu kako navedeni propust Upravnog suda predstavlja temeljni aspekt konkretnog slučaja, te da podnositeljica ima legitimno očekivanje da nadležno tijelo sudbene vlasti obrazloži razloge na kojima temelji svoju interpretaciju karaktera roka propisanog člankom 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi, Ustavni sud ocjenjuje kako je osporenom presudom Upravnog suda podnositeljici povrijeđeno pravo na pravično suđenje, zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava.
Iz svega navedenog razvidno je da Upravni sud Republike Hrvatske sada Visoki upravni sud Republike Hrvatske, u konkretnom slučaju treba u ponovnom postupku obrazložiti razloge na kojima temelji svoju interpretaciju karaktera roka propisanih člankom 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi kao materijalnopravnog roka za koje ne važe pravila o produživanju roka kad zadnji dan roka padne na državni praznik ili neradni dan.
Rok za podnošenje zahtjeva za određenu kategoriju ovlaštenika propisan odredbom članka 7. stavka 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, svakako je istekao ili 5. ili 7. siječnja 2003., te se možebitno zauzimanje drukčijeg stajališta Visokog upravnog suda može odnositi samo na postupke koji su u tijeku, budući da navedeni ovlaštenici više ne mogu podnositi zahtjev bez obzira na možebitnu promjenu stajališta Visokog upravnog suda.
Stoga su stajališta iznesena u ovom članku prilog za raspravu za neke buduće situacije kad se upitnim pokaže karakter roka, pogotovo kad rokovi ovlašćuju adresate na obraćanje javnopravnim tijelima ili sudovima radi ostvarivanja nekog prava, podložnog prekluziji.
1 Izbor odluka Upravnog suda Republike Hrvatske za 2010., str. 58, Nar. nov. d.d., Zagreb, lipanj 2011.
2 Mihajlo Dika: »Građansko parnično pravo« V. knjiga, Narodne novine, listopad 2008., str. 50.
3 Mihajlo Dika: »Građanko parnično pravo«, V. knjiga, Narodne novine, listopad 2008., str. 54.
4 Zakon o općem upravnom postupku, Nar. nov., br. 47/09, čl. 80. i 81.
