O VIJEĆU EUROPE
Prva paneuropska, regionalna međunarodna politička organizacija osnovana nakon Drugog svjetskog rata bila je Vijeće Europe (u nastavku teksta: VE) s ciljem ostvarivanja većeg jedinstva među svojim članicama, radi očuvanja i promicanja ideala i načela koji su njihova zajednička baština te poticanja njihova gospodarskog i socijalnog napretka (članak 1. Statuta VE)¹. Tu organizaciju osnovalo je deset europskih zemalja: Belgija, Danska, Francuska, Irska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Norveška, Švedska i Ujedinjeno Kraljevstvo, 5. svibnja 1949., a njima su se između 1949. i 1989. pridružile Grčka, Turska, Zapadna Njemačka i Island, Austrija, Cipar, Finska, Lihtenštajn, Malta, Portugal, San Marino, Španjolska i Švicarska.

Sjedište Vijeća Europe je u Strasbourgu, u Francuskoj, a čine ga četiri tijela: Odbor ministara, Parlamentarna skupština, Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Europe i Tajništvo. Temeljni propis Vijeća Europe je njegov Statut.

Članstvo u Vijeću Europe, prema članku 4. Statuta, može ostvariti samo ona europska zemlja koja, sukladno članku 3. Statuta, prihvaća načela vladavine prava i uživanja ljudskih prava i temeljnih sloboda svih osoba u okviru svoje jurisdikcije te koja se obvezuje da će iskreno i djelotvorno surađivati na postizanju cilja VE-a.²

S druge strane, članstvo u VE-u može prestati povlačenjem iz te organizacije, u skladu s člankom 7. Statuta ili odlukom Odbora ministara o prestanku članstva, sukladno članku 8. Statuta.³

Zahtjevi koji proizlaze iz članka 3. Statuta – prihvaćanje načela vladavine i puna zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda kao i suradnja na postizanju cilja VE-a, bili su razlog da su članstvo VE-a do 1990. činile samo zemlje zapadne demokracije. Međutim, nakon pada socijalizma, većina zemalja srednje i istočne Europe, spremnih da grade svoje poretke na demokratskim zasadama, zatražile su članstvo u toj organizaciji.

U tom smislu, drugi val priključenja odnosi se na razdoblje od 1990. do 2007., kada članice VE-a postaju Mađarska, koja je u članstvo primljena već 1990., zatim Poljska 1991., a nakon njih Bugarska, Estonija, Litva, Latvija, Češka, Slovačka, Slovenija, Hrvatska, Andora, Albanija, Armenija, Azerbejdžan, Bosna i Hercegovina, Gruzija, Sjeverna Makedonija, Monako, Moldavija, Rumunjska, Ruska Federacija, Srbija, Ukrajina i Crna Gora.

Ubrzo se pokazalo da je proširenje članstva VE-a zahtijevalo jasniji koncept, što je svoj izraz našlo u Preporuci o proširenju Vijeća Europe 1247 (1994), koju je Parlamentarna skupština VE-a usvojila 4. listopada 1994. Prema Preporuci: „članstvo Vijeća Europe u načelu otvoreno je samo prema onim državama čiji se nacionalni teritorij u cijelosti ili djelomično nalazi u Europi i čija je kultura usko povezana s europskom kulturom.“ ⁴ Preporuka je, ipak, ostavila otvorena vrata za suradnju i s drugim zemljama koje su u susjedstvu „zemljopisnih“ granica ako to opravdavaju tradicionalne i kulturne veze kao i prihvaćanje temeljnih vrijednosti VE-a. Navedeni zemljopisni kriterij nije bio jedini kriterij članstva. Drugi, mnogo teži, bio je političke naravi, a ticao se udovoljavanju naprijed navedenih zahtjeva iz članka 3. Statuta VE-a.

Do 16. ožujka 2022., članstvo VE-a činilo je 47 zemalja te 6 zemalja u statusu promatrača (pet zemalja ima cjeloviti status promatrača, dok Izrael ima status promatrača u Parlamentarnoj skupštini VE-a). Dana 16. ožujka 2022., sukladno članku 8. Statuta, članstvo u toj organizaciji prestalo je Ruskoj Federaciji.

PRIMITAK RUSIJE U ČLANSTVO VIJEĆA EUROPE
Rusija je podnijela zahtjev za članstvo u Vijeću Europe 1992. U Preporuci o proširenju Vijeća Europe, Rusija je zajedno s Albanijom, Bjelorusijom, Bosnom i Hercegovinom, Hrvatskom, Latvijom, Bivšom Jugoslavenskom Republikom Makedonijom, Moldavijom i Ukrajinom predstavljena kao europska zemlja, ali u statusu posebnog gosta, što znači da je za punopravno članstvo bilo potrebno udovoljiti političkom kriteriju. Ruski razlozi za članstvo bili su potreba jačanja ruske trgovine s Europom, osiguranje institucionalne veze s bivšim sovjetskim blokovskim partnerima kao i potreba da je se prihvati kao demokraciju u nastajanju i omogući joj se lakša dostupnost Europskoj uniji.⁵

Postupak za primitak Rusije u članstvo VE-a bio je prekinut 1995. zbog sukoba u Čečeniji, ruskoj federalnoj jedinici, da bi u istoj godini bio obnovljen s očekivanjem da će Rusija promijeniti politiku po ovom pitanju i svoje aktivnosti uskladiti s međunarodnim standardima. Nekoliko mjeseci nakon obnove postupka primitka, Parlamentarna skupština je Mišljenjem 193 (1996)⁶ dala svoj blagoslov Odboru ministara za poziv Ruskoj Federeciji da se priključi VE-u. Valja reći da su i rasprava na Skupštini i izvješće o članstvu prilikom donošenja Mišljenja jasno davali do znanja da Rusija ne udovoljava zahtjevima VE-a, ali su isto tako tvrdila i to da je u njezinu slučaju bolja integracija nego izolacija, odnosno da je s njom bolje surađivati nego se sukobljavati⁷. U Mišljenju je postavljeno 12 osiguranja kao osnova za članstvo te je navedeno 25 posebnih zahtjeva (usvajanje različitih konvencija, prilagodba zakonodavstva i dr.) koje je Rusija morala ispuniti kako bi udovoljila političkom kriteriju. Odbor ministara Vijeća Europe je u skladu s člankom 4. Statuta VE, Rezolucijom (96) 2⁸ pozvalo Rusiju u članstvo te je ona 28. veljače 1996. postala 39. zemlja članica VE-a.

Dok su druge države (primjerice Hrvatska) imale prilično strog režim nadzora ispunjenja preuzetih obveza, čini se da je odnos VE-a prema ruskom (ne)ispunjavanju obveza bio nešto blaži. Rusko članstvo, naime, od samog je početka bilo obilježeno situacijama i događajima koje su izravno dovodile u pitanje poštovanje demokratskih vrijednosti VE-a, a VE ih je manje-više toleriralo. Ispunjenje određenih obveza koje je Rusija preuzela prilikom primitka u članstvo pokazalo se kao dugotrajan i iscrpljujući proces koji je svako malo zapinjao. Rusija se tako, primjerice, obvezala da će u roku od tri godine potpisati i ratificirati Protokol 6. uz Konvenciju o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda o ukidanju smrtne kazne (u nastavku teksta: Konvencija), što je pretpostavljalo da će i ukinuti smrtnu kaznu. Iako je ruska vlada Protokol potpisala 1997., ruska Državna Duma, donji dom ruskog parlamenta odbila ga je ratificirati. Štoviše, 2002. godine Duma je poslala zahtjev ruskom predsjedniku Putinu da nanovo uvede smrtnu kaznu. Ruski Ustavni sud presjekao je to pitanje 2010., utvrđenjem da je smrtna kazna de facto ukinuta. Vijeće Europe pozdravilo je navedenu odluku, ali je i dalje zahtijevalo njezino de iure ukidanje, što se nikad nije dogodilo. Drugi primjer izvire iz Preporuke 1710 (2005) Parlamentarne skupštine VE-a⁹, koja se odnosila na pitanje ispunjenja preuzetih obveza Ruske Federacije, u kojoj se, između ostalog, navodi da je Rusija u devet godina od primitka, od 200 konvencija koje se obvezala ratificirati, ratificirala tek njih 46 i 15 ih potpisala te da Protokoli 6., 12., 13 i 14. uz Konvenciju još nisu ratificirani.

SUSPENZIJA PRAVA RUSIJE NA GLASOVANJE IZ 2000. I PRAVA NA GLASOVANJE I PREDSTAVLJANJE IZ 2014.
Prvo ozbiljno upozorenje Rusiji po pitanju poštovanja njezinih statutarnih obveza bilo je 2000. godine, kada joj je Vijeće Europe nakon niza upozorenja i poziva na poštovanje prihvaćenih standarda zbog politike i događaja u Čečeniji iz 1999. godine, korištenja vojne sile i kršenja ljudskih prava, suspendiralo pravo glasovanja.¹⁰ Rusi su ovaj čin doživjeli kao veliku pljusku te su zaprijetili uskratom materijalne potpore.

Rusija je bila predmet rasprave i zbog rata između Rusije i Gruzije 2008., kada su ruske snage prešle rusko-gruzijsku granicu i krenule prema Južnoj Osetiji (području koje Gruzija smatra svojim teritorijem, ali nad kojim nema vlast) u „operaciju za uspostavljanje mira“, ali taj čin, osim oštre osude izbijanja rata između dviju članica Vijeća Europe i zahtjeva koji su se odnosili na mirno rješavanje sporova, nije imao posljedice po članstvo Rusije (Rezolucija 1633 (2008) o posljedicama rata između Gruzije i Rusije te Preporuka 1846 (2008) istog naslova).

Odnosi između VE-a i Ruske Federacije vidno su se pogoršali 2014. godine, nakon ruske aneksije Krima, autonomne pokrajine u Ukrajini.

Parlamentarna skupština je u svezi s tim činom donijela Rezoluciju 1990 (2014)¹¹ kojom su Ruskoj Federaciji do kraja zasjedanja u 2014. godini suspendirana prava na glasovanje, prava na predstavljanje u Birou skupštine, Predsjedničkom odboru i Stalnom odboru Skupštine te prava na sudjelovanje u izbornim promatračkim misijama. Odluku je donijela jer je smatrala da aktivnosti Ruske Federacije koje su dovele do aneksije Krima, posebice vojna okupacija ukrajinskog teritorija te prijetnja uporabe vojnih snaga, zatim priznanje rezultata nezakonitog referenduma i konačno, sama aneksija Krima u Rusku Federaciju, izvan svake sumnje predstavljaju tešku povredu međunarodnog prava. VE je smatralo da su one u cijelosti suprotne njegovom Statutu - njegovoj preambuli i obvezama koje proizlaze iz članka 3. Statuta kao i obvezama koje je Rusija preuzela pri primitku u članstvo VE-a. Suspenzija je ponovljena i u 2015. godini.

Rusi su zauzvrat uskratili predaju vjerodajnica za svoju delegaciju između 2016. i 2019., što ih je prema pravilima Vijeća Europe isključivalo iz rada Skupštine, a usto su 2017. prestali uplaćivati članarinu. Suspenzija je stvorila znatnu „rupu“ u proračunu VE-a jer je Rusija jedna od pet njegovih najvećih prinosnika. Njezina članarina čini oko 33 milijuna eura te je izostanak uplate od oko 60 milijuna eura u dvije godine koliko Rusi nisu uplaćivali, zahtijevao ozbiljne rezove u funkcioniranju VE-a. Ruski povratak u Vijeće Europe 2019. bio je, čini se, bitno uvjetovan tom dimenzijom. Naime, na sjednici Odbora ministara u Helsinkiju, 17. svibnja 2019., ruski ministar vanjskih poslova izjavio je da će Rusija vratiti svoj dug u cijelosti ako im se vrati pravo glasovanja u Skupštini, u kojem bi slučaju ruska delegacija podnijela vjerodajnice. Odbor ministara usvojio je deklaraciju kojom je preporučio Parlamentarnoj skupštini obnovu prava ruske delegacije, što je bio velik politički uspjeh Rusije. Parlamentarna skupština je Rezolucijom 2287 (2019) od 25. lipnja 2109.¹² povukla suspenziju tako da je uvela nova operativna pravila koja su potvrdila pravo članova „da glasuju, govore i budu predstavljeni u skupštini i njezinim tijelima.“ Za Rezoluciju je glasovalo 118 zastupnika, 62 je bilo protiv i 10 suzdržanih. Dok je voditelj ukrajinske delegacije negodovao zbog takve odluke jer joj je poruka bila: „Činite što vam je volja, anektirajte tuđi teritorij, ubijajte ljude jer ćete i dalje imati sve“, neki promatrači (Helsinški odbor Nizozemske, vlade Njemačke i Francuske) smatrali su da bi izbacivanje Rusije iz VE-a najviše osjetili ruski građani, koji bi time bili zakinuti u ostvarivanju zaštite i pravde koju im omogućava Europski sud za ljudska prava.¹³

POSTUPAK PRESTANKA ČLANSTVA RUSIJE U VIJEĆU EUROPE
Ruska agresija na Ukrajinu, 24. veljače 2022., bila je ipak kap koja je prelila čašu dvadesetšestogodišnjeg članstva ove zemlje u Vijeću Europe. Agresiji je prethodilo rusko priznanje dviju samoproglašenih republika u okviru Ukrajine, Narodne Republike Donjeck i Narodne Republike Luhansk u Donbasu, području na jugoistoku Ukrajine od 21. veljače 2022. Već sljedećeg dana Savezno vijeće Rusije odobrilo je uporabu vojne sile u inozemstvu, nakon čega su ruske trupe ušle na teritorij tih jednostrano priznatih republika, a dva dana kasnije ruski predsjednik Putin objavio je pokretanje „posebne vojne operacije“ u cilju demilitarizacije i denacifikacije Ukrajine.

VE je na te događaje reagiralo istog dana: Odbor ministara održao je 24. veljače 2022. sjednicu na kojoj je, osudivši oružani napad na Ukrajinu, odlučio bez odlaganja poduzeti mjere kojima će odgovoriti na teško kršenje statutarnih obveza Ruske Federacije kao članice VE-a. Zahtijevajući od Rusije da odmah i bezuvjetno zaustavi svoje vojne operacije u Ukrajini, Odbor je osudio rusko priznanje ukrajinskih područja kao nezavisnih jedinica, a mjere je poduzeo odmah sljedeći dan. Dana 25. veljače 2022. donesena je odluka da se sukladno članku 8. Statuta suspendira pravo Ruske Federacije na predstavljanje u Odboru ministara i u Parlamentarnoj skupštini s trenutačnim učinkom zbog ozbiljnog kršenja obveza Ruske Federacije koje proizlaze iz članka 3. Statuta VE-a.¹⁴

Rezolucijom CM/Res (2022)1¹⁵ o pravnim i financijskim posljedicama suspenzije prava na predstavljanje Ruske Federacije u Vijeću Europe, Odbor ministara je 2. ožujka 2022. potvrdio svoju odluku od 25. veljače 2022. navodeći, među inim, da su pravne i financijske posljedice te suspenzije sukladne članku 8. Statuta VE-a te da suspenzija neće utjecati na njezin položaj kao ugovorne strane u konvencijama i sporazumima koji su sklopljeni u okviru Vijeća Europe i da ona i dalje ima obveze prema Konvenciji. S tim u svezi, sudac koji je imenovan u ime Ruske Federacije na Europskom sudu za ljudska prava i dalje ostaje član Suda, a svi tekući ili budući zahtjevi podneseni protiv nje nastavit će se ispitivati.

U cijeli postupak uključio se i Europski sud za ljudska prava, koji je na temelju zahtjeva ukrajinske vlade od 28. veljače 2022., odobrio 1. ožujka 2022. privremenu mjeru kojom zahtijeva od Vlade Rusije da se suzdrži od vojnih napada na civile, civilne objekte i mjesta boravka, vozila hitne pomoći i ostale civilne objekte koji su pod posebnom zaštitom, kao što su škole i bolnice, i da odmah osigura sigurnost medicinskih ustanova, osoblja, vozila hitne pomoći unutar teritorija koje je napadnuto ili pod opsadom ruskih trupa. Tri dana kasnije, Europski sud donio je još jednu privremenu mjeru, ovaj put na temelju pojedinačnih zahtjeva u svezi s vojnim operacijama Ruske Federacije na ukrajinskom teritoriju. Dana 10. ožujka 2022., Odbor ministara odlučio je, sukladno Rezoluciji (51)30, prema kojoj je Odbor ministara prije poduzimanja radnji na temelju članka 8. Statuta, dužan prvo posavjetovati se s Parlamentarnom skupštinom VE-a, konzultirati Parlamentarnu skupštinu o potencijalno daljnjoj primjeni članka 8. Statuta, tj. odredbi prema kojoj zemlji članici u slučaju grubog kršenja članka 3. Statuta može prestati članstvo u VE-u.

U tom smislu, Parlamentarna skupština VE-a usvojila je, 15. ožujka 2022., Mišljenje br. 300 (2022)¹⁶, kojim je nakon utvrđenja da je Rusija pojačala svoje vojne aktivnosti protiv Ukrajine do neslućenih razmjera, prouzročivši time tisuće civilnih žrtava, raseljavanje milijuna ljudi i uništavanje zemlje, smatrala da takvo ponašanje poriče samu srž Vijeća Europe kako je to predviđeno u Statutu te da je oružani napad Ruske Federacije kršenje Povelje Ujedinjenih naroda koje se kvalificira kao zločin protiv mira prema Nirnberškoj povelji i kao agresija prema Rezoluciji 3314 (XXIX) UN-a iz 1974.

Parlamentarna skupština je nadalje utvrdila i da se antiratni prosvjedi u Rusiji guše, što je također za osudu jer je rusko stanovništvo lišeno prava na informaciju iz neovisnih izvora te su im omogućeni samo mediji koje kontrolira država i koji daju iskrivljenu sliku rata. Stoga je Skupština pozvala Rusku Federaciju da zaustavi neprijateljstva i da nepozivo i u cijelosti povuče svoje snage s ukrajinskog teritorija u svoje međunarodno priznate granice, da se strogo pridržava svojih obveza prema međunarodnom humanitarnom pravu, da se suzdrži od napada na civile i osigura humanitarne koridore za evakuaciju civila, da se pokori privremenim mjerama Europskog suda i dr.

Postupajući po naprijed navedenoj Rezoluciji (51)30, Skupština je izjavila kako težina radnji koje je počinila Ruska Federacija te duboka povreda povjerenja s njihove strane u cijelosti opravdava daljnji postupak sukladno članku 8. Statuta Vijeća Europe te da Ruska Federacija, stoga, ne može više biti članica Organizacije.

Međutim, neposredno prije ovog izvanrednog zasjedanja Parlamentarne skupštine, tj. u jutarnjim satima 15. ožujka 2022., Rusija je objavila da se povlači iz Vijeća Europe. Rusko ministarstvo vanjskih poslova objavilo je da „takvo Vijeće Europe napušta bez žaljenja“.

Sljedećeg dana, 16. ožujka 2022. Odbor ministara VE-a je na izvanrednoj sjednici, pozivajući se, između ostalog, na prethodnog dana, jednoglasno usvojeno Mišljenje Parlamentarne skupštine te bilježeći činjenicu da je 15. ožujka 2022., Vlada Ruske Federacije obavijestila Glavnu tajnicu VE-a o svom povlačenju iz Vijeća Europe i namjeri da otkaže primjenu Europske konvencije o ljudskim pravima, usvojio Rezoluciju (CM/Res(2022)2)¹⁷ kojom odlučuje da u kontekstu postupka propisanog člankom 8. Statuta VE-a, Ruska Federacija prestaje biti članica Vijeća Europe od 16. ožujka 2022.

Istog dana, Europski sud za ljudska prava suspendirao je ispitivanje svih zahtjeva podnesenih protiv Ruske Federacije.

Rusija je time postala prva članica Vijeća Europe čije je članstvo prestalo na temelju članka 8. Statuta Vijeća Europe, tj. na temelju odluke Odbora ministara Vijeća Europe o prestanku članstva zbog kršenja obveza iz članka 3. Statuta Vijeća Europe. U povijesti VE-a zabilježen je samo jedan slučaj povlačenja iz članstva, ali na temelju članka 7. Statuta. Riječ je o Grčkoj, koja se pod prijetnjom isključivanja iz VE-a zbog kršenja statutarnih obveza u vrijeme vladavine Grčke vojne hunte (1967.- 1974.) povukla iz članstva. Grčka je članstvo obnovila nakon promjene vlasti, 1974. godine.

UMJESTO ZAKLJUČKA
Ovaj kratki i okvirni pregled, bez zadrške se može reći, teškog i nepoćudnog dvadesetšestogodišnjeg članstva Rusije u Vijeću Europe pokazuje da je ova organizacija pokazala visok stupanj tolerancije i strpljivosti prema postupcima i odnosu Rusije naspram svojih obveza koje su proizlazile kako iz članka 3. Statuta VE-a, tako i naspram preuzetih obveza prigodom primitka u njezino članstvo. Iako su tolerancija i strpljivost više puta opravdavane interesom omogućavanja zaštite prava ruskih građana pred Europskim sudom za ljudska prava, možda treba razmisliti i o tome da su ona posljedica svojevrsne neodlučnosti i slabosti Vijeća Europe da se oštrije postavi prema Rusiji.

Nade i pozivi Vijeća Europe da se Rusija okrene i svoje ponašanje uklopi u europski koncept zaštite ljudskih prava i temeljnih sloboda te razvija demokraciju u skladu s načelom vladavine prava, ostali su neuslišani jer je Rusija, sada je već posve jasno, imala potpuno drukčije viđenje svog položaja kako u Europi, tako i u svijetu.