Hrvatska vlada je u 2019. godini donijela Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti^[1], koji kao lex specialis propis detaljno uređuje zaštitu osoba koje prijavljuju korupciju i ostale nepravilnosti povezane s nesavjesnim poslovanjem. ^[2]

Sredinom prosinca 2021. godine u saborsku proceduru upućen je Prijedlog novog Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (u nastavku teksta: Prijedlog Zakona) zbog potrebe usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s Direktivom 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (u nastavku teksta: Direktiva), čiji je krajnji rok implementacije bio 17. prosinca 2021. Prema izvještaju međunarodne mreže za zaštitu zviždača Whistleblowing International Network (WIN), Hrvatska je među 18 zemalja koje s današnjim datumom još nisu uskladile zakonodavni propis zaštite prijavitelja nepravilnosti s Europskom unijom.

Konačni Prijedlog Zakona podnesen je 9. ožujka 2021. godine i trenutačno je u proceduri izglasavanja. U nastavku teksta prilažemo bitne novosti.

Šire područje primjene

Uz postojeću zaštitu „zviždača“ koji prijavljuju nepravilnosti u primjeni nacionalnih propisa ako se takvim kršenjem ugrožava i javni interes, zbog potrebe transponiranja Direktive precizirano je da se područje primjene odnosi i na sektore Europske unije poput javne nabave, financijske usluge, sprječavanje pranja novca, sigurnosti prometa, zaštitu okoliša, javno zdravlje, zaštitu potrošača, zaštita financijskih interesa EU-a te zaštita unutarnjeg tržišta EU-a^[3].

Preciznije zakonske definicije

Najvažnija definicija, između ostalih, odnosi se na nepravilnosti u području primjene Prijedloga Zakona, odnosno na one radnje ili propuste koji su protupravni ili su u suprotnosti s ciljem ili svrhom propisa, proširenje definicije prijavitelja nepravilnosti kao fizičke osobe koja prijavljuje ili javno razotkriva nepravilnosti o kojima je saznala u svom radnom okruženju te novog pojma osvete, kao svake izravne ili neizravne radnje ili propusta, uključujući prijetnje osvetom i pokušaje osvete koja uzrokuje ili može uzrokovati neopravdanu štetu prijavitelju, povezanoj osobi, povjerljivoj osobi i njezinu zamjeniku.^[4] Bitno je još napomenuti i svojevrsnu profesionalizaciju instituta povjerljive osobe koja, osim osobe zaposlene kod poslodavca, Prijedlogom Zakona sada može biti i imenovana treća osoba, ali uvijek mora biti riječ o fizičkoj osobi. Mogućnost profesionalizacije može otvarati prostor za brzo i učinkovito ispitivanje prijavljene nepravilnosti i pružanje odgovarajuće zaštite prijaviteljima.

Zabrana osvete

Prema istraživanju Transparency Internationala o Globalnom korupcijskom barometru, Hrvatska je na visokom drugom mjestu, odnosno 72 %  građana strahuju od posljedica prijave korupcije (Slika 1). Stoga je vrlo važna regulacija u Prijedlogu Zakona^[5] da se poslodavac ne smije osvećivati zbog prijavljivanja nepravilnosti ili javnog razotkrivanja. Također, zabranjen je i pokušaj osvete ili prijetnja osvetom. Taksativno su navedeni postupci koji se posebice smatraju osvetom (privremeno udaljavanje, otkaz, promjene mjesta rada, smanjenja plaće, promjene radnog vremena, itd.). Međutim, bitno je napomenuti namjeru zakonodavca da popis nije konačan i da su moguće i druge situacije, odnosno postupci koji će se moći smatrati osvetom.

Jedna od ključnih mjera zaštite od osvete jest obveza zaštite identiteta^[6]. Određeno je da su identitet i drugi podaci koji su navedeni u prijavi nepravilnosti dostupni isključivo osobama koje su zadužene za zaprimanje prijava i njihovu daljnju obradu te da moraju ostati zaštićeni osim ako prijavitelj nepravilnosti pristane na otkrivanje tih podataka. Iznimno je propisana mogućnost otkrivanja identiteta i ostalih informacija samo ako je to nužna i razmjerna obveza koja proizlazi iz prava Europske unije ili nacionalnog prava u kontekstu istraga nacionalnih tijela ili u okviru sudskog postupka, među ostalim radi zaštite prava na obranu prijavljene osobe. Takva otkrivanja podliježu odgovarajućim zaštitnim mjerama, uključujući i obvezu obavješćivanja prijavitelja prije otkrivanja njegova identiteta. Takvo obavješćivanje mora biti pisano obrazloženo. Na jednak način na koji se štiti identitet prijavitelja, štiti se i identitet prijavljene osobe.

Slika 1: Postotak građana po zemljama EU-a koji strahuju od posljedica prijave korupcije odnosno osvete (izvor: transparency.org)

Besplatna pravna pomoć

Vezano uz prava prijavitelja nepravilnosti, Prijedlog Zakona propisuje^[7] da će prijavitelj nepravilnosti imati pravo na zaštitu identiteta i povjerljivosti, sudsku zaštitu, naknadu štete i primarnu besplatnu pravnu pomoć u skladu sa Zakonom o besplatnoj pravnoj pomoći. Međutim, prijavitelji nepravilnosti će u određenim situacijama ostvarivati i pravo na sekundarnu besplatnu pravnu pomoć ako ispunjavaju uvjete iz Zakona o besplatnoj pravnoj pomoći.

Zaštitu će uživati i povjerljiva osoba i njezin zamjenik kao i osobe koje su povezane s prijaviteljem ako su žrtve osvete ili je prema njima pokušan neki od oblika osvete zbog postupanja po prijavi.

Iz više smjerova došao je i prijedlog da se za prijavitelje nepravilnosti predvidi pružanje psihološke, odnosno psihosocijalne pomoći. Odgovor zakonodavca jest da uspostava sustava psihološke, odnosno psihosocijalne pomoći u ovom trenutku nije moguća bez značajne odgode primjene Prijedloga Zakona te da će se o mogućnosti uspostave takvog sustava razmišljati u budućnosti.

Uvjeti za zaštitu prijavitelja nepravilnosti

Kumulativno su navedena dva uvjeta^[8] koja moraju biti ostvarena kako bi prijavitelj nepravilnosti ostvario pravo na zaštitu: mora imati opravdan razlog vjerovati da su prijavljene informacije o nepravilnostima istinite u trenutku prijave i da su obuhvaćene područjem primjene Prijedloga Zakona. Prijava se mora podnijeti na jedan od predviđenih načina. Ti zahtjevi, prema mišljenju zakonodavca, predstavljaju bitnu zaštitnu mjeru protiv zlonamjernih i neozbiljnih prijava ili protiv zloporabe prijava jer se njima osigurava da se zaštita neće pružiti osobama koje su u trenutku podnošenja prijave namjerno i svjesno prijavile netočne ili zavaravajuće informacije. Nadalje, određuje se da osobe koje su anonimno prijavile ili javno razotkrile informacije o nepravilnostima a identitet im je naknadno utvrđen i zbog toga trpe osvetu, a ispunjavaju uvjete, imaju pravo na odgovarajuću zaštitu.

Jasni kanali za prijavu nepravilnosti

U Prijedlogu Zakona^[9] zadržana je struktura kanala za prijavljivanje nepravilnosti tako da će prijaviteljima na raspolaganju i nadalje biti unutarnje (prijava poslodavcu putem povjerljive osobe), vanjsko (prijava javnom pravobranitelju) i javno prijavljivanje nepravilnosti.

Novost predstavlja dodatak da poslodavci koji zapošljavaju manje od 50 radnika imaju mogućnost  uspostaviti sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, za razliku od obveze onih poslodavaca koji imaju više od 50 zaposlenih.

Pučki pravobranitelj, kao tijelo nadležno za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, između ostaloga, objavljuje opće informacije o primitku prijava i daljnjem postupanju na temelju njih te druge opće informacije relevantne za zaštitu prava prijavitelja nepravilnosti. Dodana je i obveza prosljeđivanja informacija nadležnim institucijama, tijelima, uredima ili agencijama Europske unije iz prijave, ako je to potrebno zbog provođenja daljnje istrage. Za razliku od dosadašnjeg rješenja^[10], prijavitelj će nepravilnost moći prijaviti izravno pučkom pravobranitelju neovisno o tome je li prvo koristio kanal unutarnjeg prijavljivanja.

Prema izvješću Pučke pravobraniteljice za 2020. godinu, postupali su po 45 prijava (poduzimanje radnje potrebne za zaštitu prijavitelja te prosljeđivanje prijave tijelima ovlaštenima za postupanje po sadržaju), od kojih je 13 preneseno iz 2019. godine, dok su povjerljive osobe dostavile 26 obavijesti o zaprimljenim prijavama.

Inspekcijski nadzor i sankcije

Novost predstavlja nadzor nad provedbom Prijedloga Zakona i propisa donesenih na temelju njega te nadzor nad pojedinačnim aktima, uvjetima i načinom rada nadziranih poslodavaca koji provode nadležna tijela sukladno posebnim propisima kojima je uređen inspekcijski i drugi nadzor^[11].

Visina utvrđenih kazni za počinitelje nepravilnosti je nepromijenjena^[12] te prema stavovima nekih dionika pri raspravljanju Prijedloga Zakona, visine su preniske kada su u pitanju poslodavci koji ostvaruju izrazito visoke prihode, jer im vrlo vjerojatno neće biti prepreka za počinjenje prekršaja.

Jedno od predloženih rješenja jest regulacija kazne tako da njezin iznos ovisi o prihodima poslodavaca, kako bi se preventivna svrha odnosila na sve poslodavce ili barem što širi krug poslodavaca, međutim zakonodavac smatra da nije svrhovito vezivati sankcije za povrede s visinom prihoda jer se Prijedlog Zakona na jednak način primjenjuje i na privatni i na javni sektor pa visina prihoda nije uvijek primjenjiv kriterij.

Novost je uvođenje mogućnosti izricanja prekršajnih sankcija za pokretanje zlonamjernih postupaka protiv prijavitelja nepravilnosti ili povezanih osoba. Nadalje, predviđeno je da povjerljiva osoba i njezin zamjenik te bilo koja druga osoba koja sudjeluje u postupku, prekršajno odgovaraju za kršenje obveza zaštite identiteta i povjerljivosti.

Zaključno

Savjetovanje sa zainteresiranom javnošću za predmetni Prijedlog Zakona započeto je 12. studenoga 2021., a zatvoreno 2. prosinca 2021. Budući da je rok za donošenje već prošao^[13], svako kašnjenje može se negativno odraziti na poticanje prijava nepravilnosti. S druge strane, užurbanost postupka donošenja propisa ne bi trebalo biti po cijenu transparentnog i uključivog procesa.

U procesu dvadesetodnevnog savjetovanja sudjelovao je određeni broj sudionika^[14] i zainteresiranih građana te su predloženi određeni dodaci koje bi Prijedlog Zakona još dodatno poboljšao, od važnosti provedbe promotivnih kampanja radi osvještavanja problematike prijavitelja nepravilnosti do informiranja, edukacije i poticanja na prijavljivanje nepravilnosti tiskanjem edukativnih materijala o mogućnostima zaštite, uvođenjem telefonske linije za podršku i prijavu, aplikacije kao način prijava i ujedno pripomoć radi praćenja postupka, davanje novčane naknade ili nagrade te odlikovanja kao poticajnog primjera drugima u društvu.

Hrvatska je dom mnogih istaknutih „zviždača“, od kojih su neki postali aktivisti i stavljeni su u fokus medijske javnosti više nego sama problematika (prijavljene koruptivne radnje određenih čelnika institucija, ustanova i gradova) koju su prijavama pokušali razotkriti, a za koje ne pronalazimo niti jedne pravomoćne presude. Udruženim aktivnostima poput osnivanja udruga nastoje svojim iskustvima utjecati na buduće prijavitelje, pružati im potrebno psihološko i pravno savjetovanje, podršku i pritom ukazivati na manjkavosti postojećeg sustava gdje su pojedini prijavitelji nepravilnosti izloženi progonima, gubitku posla i nefunkcioniranju sustava zaštite.

Ostaje na Hrvatskom saboru da u skorašnje vrijeme usvoji Prijedlog Zakona pa da Hrvatska bude jedna od osam zemalja Europske unije koja se usuglasila s pravnom stečevinom iz Direktive. Međutim, usvajanje zakonskog okvira samo je jedna etapa u procesu zaštite prijavitelja nepravilnosti. Potrebno je da sve prijave budu kvalitetno i transparentno istražene, uz mogućnost konstantnog obavještavanja o tijeku postupka, da sudski postupci budu pokrenuti, finalizirani i da su odgovorni prikladno sankcionirani za počinjenje nepravilnosti prema odgovarajućim propisima. To je jedini način kako prijaviteljima nepravilnosti jasno poručiti da budu ustrajni i bez straha od posljedica u svojem činu građanske hrabrosti, uvjeravajući ih da će prijave raznih nepravilnosti dovesti do smanjenja eventualne korupcije, a da će država stajati iza njih i pružati im propisanu zaštitu.

Lidija Doko, mag. iur.

Literatura:

1.Transparency International, https://images.transparencycdn.org/images/TI_GCB_EU_2021_web_2021-06-14-151758.pdf, pristupljeno 17.3.2022.
2. Konačni prijedlog Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, drugo čitanje, br. 242, https://www.sabor.hr/konacni-prijedlog-zakona-o-zastiti-prijavitelja-nepravilnosti-drugo-citanje-pze-br-242?t=130158&tid=210237, pristupljeno 17.3.2022.
3. Pučka pravobraniteljica, https://www.ombudsman.hr/hr/, pristupljeno 17.3.2022.
4. The EU Whistleblowing Monitor, https://www.whistleblowingmonitor.eu, pristupljeno 17.3.2022.
5. Savjetovanje o nacrtu prijedloga Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=19159, pristupljeno 17.3.2022.
6. Izvješće pučke pravobraniteljice za 2020. godinu, veljača 2021., https://www.ombudsman.hr/hr/download/izvjesce-pucke-pravobraniteljice-za-2020-godinu/?wpdmdl=10845&refresh=62388cec81ef41647873260, pristupljeno 17.3.2022.

^[1] Nar. nov., br. 17/19, donesen 8. veljače 2019., stupio na snagu 1. srpnja 2019.
^[2] Detaljna analiza predmetnog Zakona dana je u Prilogu Informatora, broj 6610 od 20. siječnja 2020., u stručnom članku „Pravno uređenje zaštite prijavitelja nepravilnosti tzv. zviždača“, autorice mr. sc. Iris Gović – Penić.
^[3] Članak 4. Prijedloga Zakona.
^[4] Članak 6. Prijedloga Zakona.
^[5] Članak 9. Prijedloga Zakona.
^[6] Članak 14. Prijedloga Zakona.
^[7] Članak 11. Prijedloga Zakona.
^[8] Članak 12. Prijedloga Zakona.
^[9] Članak 22.-26. Prijedloga Zakona.
^[10] Članak 20. Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, Nar. nov., br. 17/19.
^[11] Članak 34. Prijedloga Zakona.
^[12] Članak 35.-38. Prijedloga Zakona.
^[13] Prema informacijama koje je objavila Komisija EU-a, protiv Hrvatske je pokrenut prekršajni postupak zbog toga što nije u potpunosti prenijela Direktivu prije roka 17. prosinca 2021.
^[14] Kuća ljudskih prava Zagreb, Centar za zaštitu zviždača, Savez samostalnih sindikata Hrvatske, Ured pučke pravobraniteljice.