Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Poslovni broj Usoz-3/16-7 (Odluka o javnoj usluzi prikupljanja miješanog komunalnog otpada, biorazgradivog komunalnog otpada i odvojenog prikupljanja otpadnog papira, metala, stakla, plastike i tekstila te krupnog (glomaznog) komunalnog otpada u Gradu Zagrebu)

Presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Poslovni broj Usoz-3/16-7 (Odluka o javnoj usluzi prikupljanja miješanog komunalnog otpada, biorazgradivog komunalnog otpada i odvojenog prikupljanja otpadnog papira, metala, stakla, plastike i tekstila te krupnog (glomaznog) komunalnog otpada u Gradu Zagrebu) (»Službeni glasnik Grada Zagreba«, br. 21/16)

U IME REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

presudio je

Obrazloženje

Članak 5.

(...)

(stavak 3.) Kriterij količine utvrđuje se prema zaduženom volumenu spremnika za miješani komunalni otpad te broju pražnjenja spremnika u vremenskom razdoblju od jednog mjeseca.

Članak 6.

Obveze davatelja usluge:

1. prikupljati i odvoziti komunalni otpad na području Grada Zagreba,

2. korisnicima usluge postaviti spremnike za odvojeno prikupljanje otpadnog papira, plastike i stakla na javnim površinama,

3. osigurati korisnicima usluge mogućnost besplatne predaje otpadnog papira, metala, stakla, plastike, drva, tekstila, krupnog (glomaznog) komunalnog otpada i problematičnog otpada u propisanom broju reciklažnih dvorišta,

4. korisnicima usluge postaviti odgovarajuće spremnike za miješani komunalni otpad,

5. na prikladan način objaviti popis otpada koji se smatra miješanim komunalnim otpadom i krupnim (glomaznim) komunalnim otpadom,

6. izraditi Program sakupljanja i odvoza komunalnog otpada na području Grada Zagreba (u daljnjem tekstu: Program) te za njega ishoditi suglasnost nadležnog tijela,

7. izraditi cjenik usluga gospodarenja otpadom, objaviti na službenim internetskim stranicama i za njega ishoditi suglasnost nadležnog tijela,

8. na službenim internetskim stranicama, prije primjene predmetne odluke, objaviti Opće uvjete poslovanja s korisnicima,

9. voditi evidenciju o preuzetoj količini otpada,

10. uslugu prikupljanja komunalnog otpada obavljati redovito, u skladu s rasporedom i poslovnim standardima djelatnosti,

11. prigodom sakupljanja i odvoza otpada paziti da se otpad ne rasipa,

12. svako onečišćivanje prouzrokovano odvozom otpada radnici davatelja usluge dužni su odmah ukloniti, a svako oštećenje sanirati i otpad oko posude pokupiti i pomesti,

13. prati posude za komunalni otpad dva puta godišnje, dezinficirati, dezinsekcirati i održavati ih ispravnima,

14. surađivati sa stručnim službama Grada Zagreba i osigurati na odgovarajući način dostupnost javnosti informacije o djelovanju sustava gospodarenja otpadom na području Grada Zagreba,

15. tijekom jedne godine, bez dodatne naknade, najmanje dva puta, doći na poziv korisnika usluge i obaviti prijevoz krupnog (glomaznog) komunalnog otpada, volumen kojeg ne smije biti veći od 2 m³.

Članak 14.

(stavak 1.) Naknada za prijevoz i zbrinjavanje miješanog komunalnog otpada plaća se ovisno o broju odvoza tijekom jednog mjeseca, neovisno o masi preuzetog miješanog komunalnog otpada.

(stavak 2.) Korisnicima skupine 1. usluga se obračunava tako da oni preko predstavnika stanara (ili zajedničkom izjavom u slučaju gdje ne postoji ovlašteni predstavnik korisnika usluge koji dijele zajedničke spremnike) sklope ugovor s davateljem usluge kojim odabiru broj i vrstu spremnika koji će zadužiti.

(..)

(stavak 5.) Ukupna naknada za prijevoz i zbrinjavanje miješanog komunalnog otpada određuje se umnoškom zaduženog volumena spremnika za miješani komunalni otpad broja odvoza miješanog komunalnog otpada u toku jednog mjeseca i naknade za preuzimanje jedne litre miješanog komunalnog otpada. Za pojedinog korisnika navedeni se ukupni iznos množi s njegovim pripadajućim dijelom koji je definiran ugovorom.

Članak 18.

Svakog korisnika usluge iz skupine 2.1. davatelj usluge zadužuje minimalno jednim spremnikom volumena 120 l za miješani komunalni otpad.

Korisnici usluge iz skupine 2.1. mogu zahtijevati od davatelja usluge da im se početno dodijeljeni spremnici za miješani komunalni otpad volumena 120 l zamijene za veće ili manje spremnike volumena 80 ili 240 l.

Članak 24.

Vlasnici neuseljenih stambenih i poslovnih prostora dužni su davatelju usluge plaćati naknadu za prijevoz miješanog komunalnog otpada po posebnoj cijeni određenoj cjenikom davatelja usluga.

Zakonom o održivom gospodarenju otpadom u pravni poredak Republike Hrvatske prenesene su pravne stečevine Europske unije navedene odredbom članka 2. tog Zakona. Zakon se temelji na načelima gospodarenja otpadom koja se odnose na uvažavanje načela zaštite okoliša propisanih zakonom kojim se uređuje zaštita okoliša i pravnom stečevinom Europske unije, načelima međunarodnog prava zaštite okoliša te znanstvenih spoznaja, najbolje sudske prakse i pravila struke. Načela gospodarenja otpadom navedena su odredbom članka 6. Zakona i to su načelo onečišćivač plaća, načelo blizine, načelo samodostatnosti i načelo sljedivosti.

Prema odredbi članka 6. stavka 1. točke 1. Zakona "načelo onečišćivač plaća" znači da proizvođač otpada, prethodni posjednik otpada, odnosno posjednik otpada snosi troškove mjera gospodarenja otpadom, te je financijski odgovoran za provedbu sanacijskih mjera zbog štete koju je prouzročio ili bi je mogao prouzročiti otpad.

Odredbom stavka 2. ovog članka Zakona propisano je da proizvođač proizvoda od kojeg nastaje otpad, odnosno proizvođač otpada snosi troškove gospodarenja tim otpadom.

Načelo onečišćivač plaća razrađeno je daljnjim odredbama Zakona o održivom gospodarenju otpadom. Prema odredbi članka 30. stavka 6. točke 3. ovog Zakona korisnik usluge (javne usluge prikupljanja miješanog komunalnog otpada i prikupljanja biorazgradivog komunalnog otpada što podrazumijeva prikupljanje tog otpada na određenom području pružanja usluge putem spremnika od pojedinih korisnika i prijevoz tog otpada do ovlaštene osobe za obradu tog otpada) dužan je snositi troškove gospodarenja komunalnim otpadom razmjerno količini otpada koji je predao davatelju usluge.

Odredbom članka 33. stavka 2. propisano je da je davatelj usluge dužan korisniku usluge obračunavati cijenu javne usluge prikupljanja miješanog i biorazgradivog komunalnog otpada razmjerno količini predanog otpada u obračunskom razdoblju pri čemu je kriterij količine otpada u obračunskom razdoblju masa predanog otpada ili volumen spremnika otpada i broj pražnjenja spremnika sukladno odluci iz članka 30. stavka 7. tog Zakona. Odredbom stavka 3. ovog članka Zakona propisana je obveza davatelja usluge da vodi evidenciju o preuzetoj količini otpada od pojedinog korisnika usluge u obračunskom razdoblju. Također, odredba članka 33. stavka 10. Zakona propisuje da se na obavljanje ove javne usluge primjenjuju odredbe o javnim uslugama iz zakona kojim se uređuje zaštita potrošača.

Odredbom članka 24. stavka 1. točke 11. Zakona o zaštiti potrošača (Narodne novine, broj 41/14. i 110/15.), propisano je da je prikupljanje miješanog i biorazgradivog komunalnog otpada javna usluga za pružanje koje se prema odredbi stavka 2. tog članka Zakona ispostavlja račun koji mora primjenjivati obračun i cijene utvrđene posebnim propisima. Navedeni Zakon odredbom članka 32. stavka 4. podstavka 1. pod nedopuštenom poslovnom praksom posebno smatra zavaravajuću poslovnu praksu kako je propisano u člancima 33. do 35. tog Zakona.

Zbog povrede načela "onečišćivač plaća" Zakon o održivom gospodarenju otpadom propisuje novčanu kaznu za prekršaj jedinice lokalne samouprave koja ne obračunava troškove za obavljanje javne usluge sukladno navedenom načelu.

Prema odredbi članka 30. stavka 7. Zakona o održivom gospodarenju otpadom predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave donosi odluku o načinu pružanja javnih usluga koja sadrži, između ostalog, i kriterij obračuna količine otpada. Odredbom članka 33. stavka 2. ovog Zakona propisano je da je davatelj usluge dužan korisniku usluge obračunavati cijenu javne usluge razmjerno količini predanog otpada u obračunskom razdoblju, pri čemu je kriterij količine otpada u obračunskom razdoblju masa predanog otpada ili volumen spremnika otpada i broj pražnjenja spremnika sukladno odluci iz članka 30. stavka 7. istog Zakona.

Budući da zakon kao kriterij količine otpada u obračunskom razdoblju propisuje masu predanog otpada ili volumen spremnika otpada i broj pražnjenja spremnika otpada sud je ukinuo odredbu članka 5. stavka 3. kao i odredbu članka 14. stavka 1. i 5. osporene odluke u dijelu u kojem ove odredbe ne propisuju naplaćivanje usluge u skladu sa stvarnim volumenom otpada koji je davatelj usluge preuzeo, već temeljem volumena zaduženog spremnika neovisno o tome je li spremnik pun ili prazan, dakle, neovisno o tome je li usluga izvršena, što je protivno temeljnom načelu Zakona o održivom gospodarenju otpadom, odnosno načelu "onečišćivač plaća".

Također valja napomenuti da je prema odredbi članka 33. stavaka 1. i 4. ovog Zakona, davatelj usluge dužan obračunati cijenu javne usluge na način kojim se osigurava primjena načela "onečišćivač plaća", ekonomski održivo poslovanje te sigurnost, redovitost i kvaliteta pružanja te usluge sukladno odredbama tog Zakona i Uredbe iz članka 29. stavka 10. istog Zakona i odluke iz članka 30. stavka 7. Zakona.

Prema odredbi članka 29. stavka 10. Zakona način gospodarenja komunalnim otpadom u vezi s obvezama propisanim člankom 28. i 29., granična količina miješanog komunalnog otpada za određena razdoblja i način obračuna poticajne naknade za smanjenje količine miješanog komunalnog otpada propisuje Vlada uredbom. Vlada nije donijela navedenu Uredbu u roku od 12 mjeseci od dana stupanja na snagu Zakona o održivom gospodarenju otpadom kako to propisuje odredba članka 182. stavka 1. istog Zakona. Prema odredbi članka 183. stavka 1. podstavka 1. ovog Zakona, do njezina stupanja na snagu primjenjuje se Uredba o kategorijama, vrstama i klasifikaciji otpada s katalogom otpada i Listom opasnog otpada (Narodne novine, broj 50/05. i 39/09.). Sud primjećuje da je temeljem odredbe članka 12. stavka 6. Zakona o održivom gospodarenju otpadom ministar zaštite okoliša i prirode donio Pravilnik o katalogu otpada koji je odredbom članka 6. propisao da njegovim stupanjem na snagu prestaje važiti Uredba o kategorijama, vrstama i klasifikaciji otpada s katalogom otpada i listom opasnog otpada (Narodne novine, broj 50/05. i 39/09.).

Također, odredba članka 24. Odluke, propisuje obvezu plaćanja usluge koja nije pružena jer u neuseljenim stambenim i poslovnim prostorima ne nastaje niti može nastati miješani komunalni otpad na koji se odnosi plaćanje pružanja ove usluge.

Budući da Zakon naprijed navedenim odredbama osigurava primjenu načela "onečišćivač plaća", pri čemu ne propisuje mogućnost naplate usluge koja stvarno nije pružena, a troškove tzv. "hladnog pogona" koji se odnose na troškove nabave i održavanja opreme za prikupljanje otpada, troškove prijevoza otpada, troškove obrade otpada i druge troškove propisane uredbom iz članka 29. stavka 10. tog Zakona, davatelj usluge je dužan uračunati u cijenu javne usluge, sud je ukinuo odredbe općeg akta kojima je bilo omogućeno naplaćivanje usluge mimo načela "onečišćivač plaća".

Prema odredbi članka 14. stavka 2. osporene Odluke, korisnici skupine 1. a to su prema odredbi članka 10. iste Odluke korisnici iz kategorije kućanstva te kategorije ostali korisnici (svi korisnici koji nisu u kategoriji kućanstva) koji odlažu miješani komunalni otpad u zajedničke posude i spremnike za miješani komunalni otpad, ugovor sklapaju preko predstavnika stanara. Navedena odredba nije u suglasju s odredbom članka 30. stavka 5. Zakona o održivom gospodarenju otpadom, a protivno navodima donositelja odluke nije utemeljena na odredbama Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (Narodne novine, broj 91/96., 68/98., 137/99., 22/00., 73/00., 129/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12. i 152/14.).

Naime, odredba članka 30. stavka 5. Zakona o održivom gospodarenju otpadom definira korisnika usluge prikupljanja miješanog komunalnog otpada i biorazgradivog komunalnog otpada kao vlasnika nekretnine, odnosno vlasnika posebnog dijela nekretnine i korisnika nekretnine odnosno posebnog dijela nekretnine kada je vlasnik nekretnine odnosno posebnog dijela nekretnine obvezu plaćanja ugovorom prenio na tog korisnika i o tome obavijestio davatelja usluga. Više korisnika mogu na zahtjev, sukladno međusobnom sporazumu, zajednički nastupati prema davatelju ove javne usluge.

Javna usluga prikupljanja miješanog i biorazgradivog komunalnog otpada ne predstavlja posao upravljanja nekretninom u smislu odredbi Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, a troškovi ove javne usluge nisu troškovi nekretnine nego troškovi korisnika usluge kako su definirani naprijed navedenom odredbom članka 30. stavka 5. Zakona o održivom gospodarenju otpadom. Stoga, više korisnika može zajednički nastupati prema davatelju usluge samo u slučaju kako je to propisano zakonom dakle, ako se na zahtjev davatelja usluge o tome međusobno sporazumiju.

Iz navedenih razloga, Sud je ukinuo dio odredbe članka 14. stavka 2. Odluke.

Budući da je zakonom propisana ovlast jedinice lokalne samouprave da odlukom svog predstavničkog tijela odredi standardne veličine i druga bitna svojstva spremnika za sakupljanje otpada (članak 30. stavak 7. točka 2. Zakona) Sud nije našao osnove za usvajanjem zahtjeva u pogledu odredbe članka 18. Odluke. Ovo tim više što zaduženi volumen spremnika otpada, nakon ukidanja dijela odredbe članka 5. stavka 3. Odluke kao i odredbe članka 14. stavka 1. i dijela odredbe članka 14. stavka 5. Odluke, nije niti može biti temelj za utvrđivanje visine obveze korisnika.

Odredbom članka 6. osporene Odluke, propisane su obveze davatelja usluge. Prema odredbi točke 8. obveza davatelja usluge je da na službenim internetskim stranicama, prije primjene predmetne odluke, objavi opće uvjete poslovanja s korisnicima.

Navedena odredba protivna je odredbi članka 30. stavka 7. točke 7. Zakona o održivom gospodarenju otpadom, budući da je tom odredbom propisano da je predstavničke tijelo jedinice lokalne samouprave ovlašteno i dužno donijeti odluku o načinu pružanja javnih usluga prikupljanja miješanog komunalnog otpada i biorazgradivog komunalnog otpada koja sadrži opće uvjete ugovora s korisnicima. Zakon izričito propisuje da su opći uvjeti ugovora s korisnicima sastavni dio općeg akta jedinice lokalne samouprave. Pri tome navedeni Zakon ne daje ovlast predstavničkom tijelu da propisanu nadležnost ustupi davatelju usluge.

Kako je navedenom odredbom propisano da opće uvjete ugovora s korisnicima donosi davatelj usluge, iako zakon propisuje da su oni sastavni dio općeg akta jedinice lokalne samouprave, to je navedenu odredbu Sud ukinuo po službenoj dužnosti.

Iz navedenih razloga, Sud je utvrdio da su navodi podnositelja zahtjeva u pretežitom dijelu osnovani, a nezakonitost odluke utvrdio je i po službenoj dužnosti, zbog čega je na temelju odredbe članka 86. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima, odlučio kao pod točkama I. i II. izreke, s tim što ukinute odredbe općeg akta prestaju važiti danom objave ove presude u Narodnim novinama.

Odluka pod točkom III. izreke ove presude temelji se na odgovarajućoj primjeni odredbe članka 57. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima.

Poslovni broj: Usoz-3/16-7

U Zagrebu, 28. listopada 2016.

Predsjednica vijeća

Ana Berlengi Fellner, v. r.